各县市区人民政府，湘潭高新区和经开区管委会，市直机关各单位，市属和驻市各企事业单位，各人民团体：

　　《湘潭市耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

　　湘潭市人民政府办公室

　　2023年11月27日

　　（此件主动公开）

　　湘潭市耕地保护国土空间专项规划

　　（2021—2035年）

　　为认真贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府关于加强耕地保护的系列决策部署，扛稳粮食安全责任，推进耕地高质量保护、高水平利用，根据《湖南省耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）》（湘政办发〔2023〕37号）等精神，结合实际，制定本规划。

　　《湘潭市耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）坚持以习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护重要论述为根本遵循，对耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复属性地类实行耕地保护“一张图”管控，是全市耕地保护的总纲，是湘潭市国土空间总体规划必备的专项规划，是县市区耕地保护国土空间专项规划的依据，具有协调性、约束性和实施性。规划范围包括全市行政辖区内全部国土空间，规划基期年为2020年，近期至2025年，目标年为2035年。

　　第一章 规划背景

　　湘潭市作为伟人故里，是湖南省的传统农业大市和水稻主产区，全面压实耕地保护责任，保障国家粮食安全是义不容辞的政治责任和使命担当。近年来，受新冠疫情、极端天气等多重因素影响，粮食安全面临严峻挑战，耕地是粮食生产的“命根子”，耕地保护成为了历史和时代赋予我们的重要任务。充分认识耕地保护存在的问题和面临的挑战，统筹发展和安全，扎实推进耕地数量、质量、生态和文化“一体化”保护，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，保障粮食安全，为实现“三高四新”美好蓝图、全面建设社会主义现代化新湘潭筑牢资源保障。

　　第一节  资源基础

　　湘潭市位于湖南省中部偏东地区、湘江下游，是长江中游城市群成员、国家长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区中心城市，素有“小南京”“金湘潭”的美称，全市常住人口272.62万人。

　　全市大致呈“四分林三分耕，两分建设一分水”的地类格局。全市市域国土总面积为750.87万亩（5006平方公里）。2020年末，全市耕地193.03万亩，占比25.71%；园地22.63万亩，占比3.01%；林地315.16万亩，占比41.97%；草地1.79万亩，占比0.24%；湿地1.08万亩，占比0.14%；城镇村及工矿用地119.64万亩，占比15.93%；交通运输用地8.57万亩，占比1.14%；水域及水利设施用地63.79万亩，占比8.50%；其他土地23.89万亩，占比3.18%；水工建筑用地1.29万亩，占比0.18%。

　　此外，城镇、村庄范围内耕地5.60万亩，其中城市内耕地0.64万亩，占比11.41%；建制镇内耕地0.05万亩，占比0.89%；村庄内耕地4.91万亩，占比87.70%。

　　自然资源禀赋优越。湘潭市属湘江水系，市域内地表水系发育，有涟水、涓水为主要支流。水系发达，雨量丰沛，水资源丰富。湘潭市地处典型的亚热带温湿气候区，四季分明，降水充沛，气候湿润，热量丰富，严霜期短、无霜期长。地貌多种多样，大致可以分为构造侵蚀低山—丘陵地貌、构造侵蚀剥蚀中低丘陵地貌、侵蚀堆积河谷平原地貌三种地貌类型。

　　农业产业蓬勃发展。湘潭市是湖南省重要的粮食、生猪生产基地，下辖的湘潭县、湘乡市是粮食生产大县，粮食产量长期位居全省前列。党的十八大以来，湘潭市紧紧围绕党中央、国务院和省委、省人民政府决策部署，着力打造国家城乡融合发展试验区、国家现代农业示范区，粮猪型传统农业向现代农业稳步推进，粮食、生猪、蔬菜等主导产业日新月异，设施农业、农旅融合等新业态层出不穷。近年来，湘潭市引导农民和新型农业经营主体耕种新开垦耕地，初步形成了小籽花生基地、黄花菜基地、黄瓜基地、优质水稻基地等一大批特色种植基地。全市拥有湘莲、沙子岭猪、九华红菜薹、湘潭矮脚白、壶天石羊等5个国家地理标志农产品，具备良好的资源优势、产业优势和品牌效应。目前，湘潭市形成了以沙子岭猪为重点的特色畜禽水产养殖产业链，以湘莲、蔬菜、茶叶为重点的特色经作产业链和以花卉苗木、休闲体验为重点的乡村旅游产业链。

　　全市耕地呈现“总体结构较优、利用程度较高”的总体特征。

　　全市耕地193.03万亩，常住人口为272.62万人，市域耕地总量占全省耕地总量的3.55%，人均耕地面积0.71亩，较全省人均0.82亩低0.11亩。

　　——耕地结构总体较优。全市耕地面积为193.03万亩，其中水田面积为181.08万亩，旱地面积为11.95万亩，呈“九分水田一分旱地”格局。全市耕地中水田占比93.81%，较全省水田占比83.34%高出10.47%，居全省前列。湘潭市水田主要分布在湘潭县和湘乡市，其中湘潭县水田占全市耕地总面积的45.17%；全市耕地中旱地占比6.19%，主要分布于湘潭县和湘乡市，其中湘乡市旱地占全市旱地面积的47.78%。

　　——耕地质量总体较高。全市耕地呈“四分优高，六分中等”格局。优等地占比13.76%，高等地占比27.39%，中等地占比53.62%，低等地占比5.23%。除25度以上坡耕地和河湖岸线范围内耕地难以长期稳定利用外，全市长期稳定利用耕地面积高达99%。

　　——耕地分布地貌差异较小。全市耕地总体平坦，地面坡度15度以下耕地占比高达98.55%；耕地规模化程度较高，3亩以上集中连片耕地占比94.57%，5亩以上集中连片耕地占比90.48%，15亩以上集中连片耕地占比74.14%。

　　第二节  成效与问题

　　湘潭市作为全省的传统农业生产大市，始终站在维护粮食安全、生态安全和社会稳定的高度，坚持以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度，耕地保护各项工作取得积极成效。

　　健全耕地保护制度，扛起湘潭责任。压实各级耕地保护责任，强化目标管理，层层签订耕地保护和粮食安全责任书，加强和改进耕地占补平衡，严格落实省级下达耕地保护任务。推行“田长制”，实施《湘潭市全面推行耕地保护田长制实施方案》（潭市发〔2022〕17号），各县市区相应设置田长制工作委员会，明确县、乡、村和网格田长职能职责，协同推进六项重点工作。强化耕地数量、质量、生态和文化“四位一体”保护，并通过卫星遥感和铁塔视频监测等多种技术手段辅助田长做好日常监管。切实守住耕地保护红线，坚决扛起耕地保护政治责任，守住耕地保护目标任务。

　　保障合理用地需求，助推经济社会发展。围绕“四区一地一圈一强”战略定位，全力保障重大项目落地，服务乡村振兴战略，强化自然资源要素保障。积极通过内部自主挖掘潜力为主，平台异地购买指标为辅的筹措方式，充分发挥财政资金引导作用，推进全市补充耕地开发、城乡建设用地“增减挂钩”项目等，拓宽补充耕地途径，极力破解市本级耕地占补平衡压力大的难题。“十三五”期间，湘潭市建设占用耕地1.72万亩，全部落实了占补平衡，补充水田面积1.34万亩、旱地面积0.38万亩、标准粮食产能878万公斤。2016—2022年期间，湘潭市累计购买耕地指标数量指标1.54万亩，水田规模指标1.31万亩，粮食产能指标376.63万公斤。建立补充耕地指标统筹机制，充分考虑市本级和湘潭县、湘乡市的资源禀赋及地方发展差异性，将市本级的部分补充耕地任务在资源充足的地区统筹落实。全市各类建设用地项目落地得以保障，城乡建设、新型工业化、新型城镇化不断推进，经济增速高于全省平均水平，2022年全市地区生产总值突破2600亿元。

　　统筹推进“化零为整”，逐步优化耕地布局。以土地整治为重要抓手，大力推进高标准农田建设，先后实施湘潭县高标准农田建设项目和湘潭锰矿区矿山地质环境治理示范工程项目等，推动了“田、水、路、林、村”综合整治，改造和新建了大批沟、渠、路、电等生产生活设施。“十二五”期间以来，湘潭市按照“集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好”的要求，多措并举开展高标准农田建设。近年来，湘潭持续加大高标准农田建设投入，市委、市人民政府认真贯彻落实上级决策部署，将高标准农田建设放在“三农”工作全局中谋划推动，积极开展高标准农田建设。截至2020年底，全市共完成高标准农田建设项目294个，高标准农田上图入库面积达160.66万亩。同时，通过因地制宜实施旱地改造水田项目、城乡建设用地“增减挂钩”项目，探索推进全域土地综合整治试点工作，着力解决耕地细碎化和资源利用低效化问题，全市耕地布局逐步优化。

　　齐抓共管耕地保护的“湘潭模式”逐步构建。近年来，各有关部门和单位从调查监测、规划管控、用途管制、执法问责、宣传教育等方面对耕地实施全过程管理。市委、市人民政府先后出台了加强耕地保护的一系列政策，建立了“党政同责、部门配合、公众参与、上下联动”的耕地保护工作机制。印发了《湘潭市人民政府办公室关于统筹自然资源和规划工作服务全面推进乡村振兴的通知》（潭政办明电〔2021〕6号），统筹抓好耕地保护、乡村规划编制、“空心房”整治等5项重点工作，打好“组合拳”，做好耕地保护和乡村振兴“结合文章”。部门合力统筹耕地撂荒、耕地恢复和高标准农田建设，探索实行“补充耕地开发项目+新型农业经济组织”新模式，确保了新增耕地有效落实耕种。以“零容忍”态度，坚决遏制新增乱占耕地建房问题，农村违法违规占用耕地建房行为大幅减少。地方党委、政府创新作为，湘潭县利用“田长制”为总抓手，建立湘潭县耕地保护及“田长制”县级领导联点包干责任机制；湘乡市通过创新“田长+”协作模式，建立耕地保护利用补偿激励机制，及时发现并遏制耕地“非农化”“非粮化”问题；韶山市打出了治理耕地抛荒的“组合拳”，扎实推进耕地抛荒治理等。在全省2021年度真抓实干督查中，湘潭市落实“两个耕地占补平衡”等耕地保护制度成效明显，排名全省第一，全民参与、上下联动、齐抓共管的耕地保护新格局初显成效。

　　站在历史和全局高度，仍需清醒看到，与“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”的要求相比，全市耕地保护还存在一些突出问题。

　　违法占用耕地和乱占耕地建房问题时有发生。国家明确要求采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为，积极稳妥、有力有序有效推进整治工作。近年来，通过开展“大棚房”“违建别墅”清理等专项整治，同时采取完善政策、清理“批而未供”土地和闲置用地、加强监管、严格精准执法督察等措施，乱占耕地态势有所缓解。但卫星监测发现每月仍有一定数量耕地流失，例行督察仍然发现违法违规建设占用耕地问题，尤其是乱占耕地建房问题仍然面广量多，问题突出。

　　耕地撂荒和耕地“非粮化”问题时有发生。由于种粮补贴政策不完善，比较效益低，导致农户粮食种植积极性不高，利用耕地发展林果业和挖塘养鱼现象屡禁不止，工商资本大规模流转耕地改变用途时有发生。同时，大量农民进城务工，农村青壮年劳动力短缺，导致耕地抛荒问题突出。数据分析显示，“二调”耕地流向园地2.91万亩，流向林地32.68万亩，流向草地0.31万亩。耕地撂荒和耕地“非粮化”成为耕地流失的主要原因。

　　耕地提质改造和污染治理任务仍然艰巨。近年来，湘潭市大力推进高标准农田建设，虽中低产田改造等耕地提质工程取得了一定成效，但高标准农田建设选址、施工难度不断增大，高标准农田建设任务仍然十分艰巨。部分耕地受农业生产障碍因素制约，产量相对低而不稳，中低产田数量仍然较大。此外，作为老工业城市，全市土壤重金属污染严重，主要来源为涉重工矿企业的废水废渣排放，受污染耕地面积较大。位于竹埠港老工业区污染范围内的耕地约227亩，这部分耕地需退出粮食生产，进行土壤改良。重金属污染耕地修复治理与安全利用工作是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、技术要求高、工作难度大，任务十分艰巨。

　　部门联动和耕地保护意识有待提高。尽管共同保护机制初步构建，但各部门法定职能与政策各不相同，存在职责交叉、边界不清晰等问题，政策合力尚未形成。部分基层政府落实耕地保护的主体责任意识不够强，缺乏系统保护意识。此外，由于缺乏耕地保护激励措施，种粮补贴政策不完善，部分农民依法用地的意识淡薄，对破坏耕地耕种能力的后果认识不足，保护耕地的积极性不强，违法占用耕地建房或擅自改变耕地用途行为仍有发生，对严守耕地红线造成了较大冲击。

　　第三节  形势与挑战

　　受疫情、地区局势不稳定等因素影响，全球粮食供应形势日趋紧张。同时，湘潭市作为长江中游城市群的重要成员，经济社会发展和耕地保护之间存在矛盾。面对日益增长的城乡建设发展需要和农业结构调整需求，全市耕地保护事业仍然任重道远。

　　遏制耕地“非农化”防止“非粮化”任务依然艰巨。根据省自然资源厅相关数据，湘潭市2021年1月至2023年1月耕地“非农化”“非粮化”问题图斑共538个，去除重复图斑，实有图斑数为507个，占用耕地面积3182.34亩，其中“非农化”图斑占用耕地面积1089.77亩，“非粮化”图斑占用耕地面积2092.57亩。近三年耕地“非农化”“非粮化”情况虽然呈逐年下降趋势，但仍处于较高位运行，尤其乱占耕地发展林果业和挖塘养鱼等情况仍然存在，且目前防止耕地“非粮化”的认识尚未统一，合力没有形成。

　　耕地后备资源区域性结构性不平衡导致市域内实施占补平衡难。在长株潭都市圈建设和强省会战略“一盘棋”推进中，湘潭市将持续提高新型城镇化水平，一批国、省重大项目相继落地湘潭市，城乡发展建设用地刚性需求仍较大。2021年、2022年湘潭市分别报批12108亩和8100亩，未来各项建设将不可避免占用一定数量的耕地，“保”“用”相争的矛盾依然存在，新的趋势性变化给耕地保护工作带来新的使命要求。耕地后备资源结构性和区域性问题愈加凸显，占补平衡压力大，耕地保护面临着数量、质量、生态等多重压力。一是耕地后备资源持续开发和“先补后占，占优补优，占水田补水田”政策的实施，补充耕地开发难度越来越大。全市耕地大多处于平原地区，适宜开发建设区域与优质耕地高度重叠，开发建设难免占用耕地，而耕地后备资源有限，且经过多年的土地整理复垦开发，大部分开垦条件好、集中连片、易开发的后备资源已被开发利用，剩余的耕地后备资源大多开发难度较大、成本较高，耕地有效转化率低。同时，全市耕地中水田占比93.81%，建设占用相应补水田的压力更大，“占水田补水田”的实施更为困难。二是耕地后备资源结构不平衡。根据已有调查成果，全市耕地后备资源7.39万亩，其中林地、园地共7.05万亩，占比高达95.40%，且耕林资源交叉矛盾依然突出。三是耕地后备资源区域不平衡。雨湖区、岳塘区作为重点开发区域，用地需求旺盛，而岳塘区除去长株潭绿心范围内后备资源外无其他后备资源，雨湖区耕地后备资源仅0.34万亩，市本级耕地后备资源潜力仅占全市4.60%，已无法在市本级内实现耕地占补平衡，部分补充耕地任务需在耕地后备资源潜力较大的湘潭县和湘乡市统筹落实。针对资源数量有限和结构、分布不平衡的现状，健全耕地保护政策制度体系、构建合理的统筹机制势在必行。

　　耕地粮用与提高农民收益存在较大冲突。当前，湘潭市大力发展现代都市农业，着力建设长株潭优质农副产品供应基地，打造“莲渔”综合种养、蔬菜、茶、时鲜水果等特色产业，给农民带来较大的经济收益，使得农民种粮的收益相比之下存在一定差距，但同时也导致土地流转的趋势加速，耕地“非农化”“非粮化”问题随之加剧。因此，如何统筹协调好耕地用途管制与激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性，构建耕地保护与乡村振兴统筹发展的新格局是当前及今后一段时期内需解决的重大课题。

　　第二章 总体要求

　　第一节  指导思想

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于耕地保护的重要论述，严格落实党中央、国务院和省委、省人民政府关于耕地保护的重大决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，立足“长株潭现代都市农业圈”的区域定位，统筹发展和安全，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，坚持系统观念，扎实推进耕地数量、质量、生态和文化“四位一体”保护，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，实行耕地保护党政同责、终身追责，确保耕地实至名归，切实保障粮食安全，为实现“三高四新”美好蓝图不懈奋斗，彰显湖南省水稻主产区的湘潭担当，为加快建设“四区一地一圈一强”、全面建设社会主义现代化新湘潭夯实资源基础。

　　第二节  规划原则

　　坚持国家立场，实行保护优先。严格落实习近平总书记关于“做好耕地保护是义不容辞的政治任务”的指示，严格按照“先农田，再生态，后城镇”顺序，优先划定耕地和永久基本农田，实现耕地保护目标任务带位置上图入库，坚决保障粮食生产空间和保住“菜篮子”生产空间。实行最严格的耕地目标管理、用途管制、占补平衡、进出平衡、督察执法、责任追究等制度，坚持源头严控、过程严管、违法严惩，推动形成任务明确、措施有力、奖惩并举的耕地保护新局面。

　　坚持系统思维，实行多措并举。强化协同理念，推动耕地全程一体化保护，严格落实规划期耕地保护目标、永久基本农田保护目标等指标。加强自然资源规划、林业、农业农村、水利等部门间衔接，按照因地制宜原则，统筹好耕地、林地、园地等农用地空间关系，处理好耕地与生态保护红线、建设用地的空间关系；按照“米袋子”优先、“菜篮子”调优、林果业上山的原则，统筹协调好耕地用途管控与各类农业生产活动的关系；按照良田净增加原则，统筹好耕地恢复与高标准农田建设、农村土地综合整治的关系，将耕地保护各类空间统一到国土空间同一底板，实现耕地保护“一张图”管控。

　　坚持问题导向，实行精准施策。立足当前耕地保护与经济社会发展矛盾突出、耕地占补平衡压力日趋加大、补充耕地质量不高以及耕地“非农化”“非粮化”现象仍有发生等问题，以严守耕地红线为目标，贯彻“严紧实”的基本要求，尊重客观规律，因地制宜，精准施策，提高耕地保护政策的科学性，建立保障保护更加有力、政策执行更加顺畅、智慧管理更加高效的耕地保护机制，以更坚决的态度、更有力的举措落实最严格的耕地保护制度。

　　坚持压实责任，实行全民保护。全面加强党对耕地保护工作的领导，实行耕地保护党政同责，将耕地保护目标作为刚性指标实行严格考核、“一票否决”、终身追责。强化落实耕地保护部门共同责任，全面建立健全市、县、乡、村及网格田长体系，压紧压实耕地保护属地责任。坚持人民主体地位，加大耕地保护宣传力度，全面增强全社会耕地保护责任意识，推动形成社会各界广泛支持、主动参与、共同管理的耕地保护格局，营造严格保护耕地的良好氛围。

　　第三节  规划范围

　　规划范围为湘潭市行政辖区内的全部国土空间，总面积5006平方公里，包括湘潭县、湘乡市、韶山市、雨湖区、岳塘区5个县市区，其中市辖区为雨湖区和岳塘区，总面积652.37平方公里。

　　第四节  规划目标和任务

　　规划目标。到2025年底，具有湘潭市特色的全程一体化和数量、质量、生态和文化“四位一体”耕地保护利用体系基本形成。到2035年底，任务明确、责任落实、措施有力、奖惩并举的耕地保护机制全面构建，现代化、法治化的耕地保护体系基本建成，国土空间总体规划确定的耕地保护目标任务全面完成，全市耕地和永久基本农田数量稳定、质量提升、布局合理、环境改善，耕地保护工作走在全省前列，粮食安全基石进一步夯实。

　　规划任务。通过足额带位置分解下达耕地和永久基本农田保护目标，并严格耕地保护目标管理，牢牢守住耕地保护红线，强化永久基本农田特殊保护，稳定优质耕地布局。严格落实耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。在切实保护耕地的基础上，拓展农产品生产空间，保障农产品有效供给。统筹推进耕地恢复与高标准农田建设，有效增加耕地面积。引导耕地集中布局，加强耕地质量建设，全面提升粮食生产能力。全面落实落细“田长制”，健全耕地保护政策制度体系，提升耕地治理能力，确保全市耕地数量稳定、质量提升、布局合理，切实履行湘潭市作为湖南省水稻主产区、商品粮生产基地的使命担当。

　　注:带*的为累计值。

　　第三章  严守耕地保护红线

　　面对耕地保护新形势新任务，切实发挥党举旗定向、统领全局的引领作用，全面压实耕地保护党政同责，从严控制建设占用耕地，统筹优化农用地空间布局，强化特殊区域耕地的保护和利用，夯实粮食安全基础，开创耕地保护新局面。

　　第一节  落实耕地保护主要任务

　　落实耕地保护目标，实行党政同责。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹划定三条控制线，把耕地和永久基本农田保护放在首要和优先位置。足额带位置将191.17万亩耕地和171.01万亩永久基本农田带位置下达至各县市区，作为规划期必须守住落实的耕地保护红线任务。健全耕地保护责任目标考核机制，层层签订耕地保护和粮食安全责任书，压实耕地保护责任，实行耕地保护党政同责、严格考核、“一票否决”、终身追责。

　　严格执法，加大耕地保护力度。以“零容忍”的态度严肃查处违法建设占用耕地的行为，冻结违法建设项目所在地的补充耕地指标。对在永久基本农田上挖塘养鱼和发展林果业等永久基本农田“非粮化”问题进行严肃查处，进一步加大耕地保护力度。

　　严格落实建设占用耕地占补平衡。强化新增建设用地规划计划管控和用地论证审查，确保各类非农建设选址布局尽量不占或少占耕地，特别是永久基本农田。确需占用耕地的，必须做到补充耕地数量相等、质量相当、产能不降，严格落实“先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”要求。对未纳入耕地保护目标的耕地和城镇村范围内现状耕地同等严格落实占补平衡。压实耕地占补平衡属地责任，完善补充耕地三类指标等价置换规则，实行县域自行平衡为主、市域内调剂为辅和省级平台竞买耕地指标的占补平衡机制，规划期内全市预计有效补充耕地4万亩。

　　全面落实年度耕地“进出平衡”。严格控制耕地转为其他农用地。以年度国土变更调查为基础，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的以进定出，应当补足同等数量、质量的可以长期稳定利用耕地，落实年度耕地进出平衡。对耕地转进和转出实行带位置管理，严格管控进出平衡的耕地数量和质量，将难以或不宜长期稳定利用的耕地逐步置换为可以长期稳定利用耕地。

　　提高土地节约集约利用水平。通过节约集约用地、盘活存量用地，从源头上减少对耕地的占用。改革土地利用计划管理方式，坚持土地要素跟着项目走，实施增量安排与存量盘活挂钩的“增存挂钩”机制，倒逼各地盘活存量建设用地。加大园区“批而未供”、闲置土地清查摸底和处置力度，加快推进“供而未用”“用而未尽”等低效用地再开发，提高园区土地节约集约利用水平。城镇用地方面，着力推动城镇低效用地再开发，用“存量”换“增量”；鼓励地上和地下空间立体开发，用“地下”换“地上”。农村用地方面，推广全域土地综合整治等，在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，因地制宜把山上的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，用“山上”换“山下”，通过优化结构释放空间。深入推进城乡统一的建设用地市场建设，大力推动工业用地租赁和出让相结合，扩大基础设施用地有偿使用范围，努力用“资金和技术”换“空间”。

　　稳妥有序恢复耕地，守住底线目标。规划期间，为落实进出平衡，守住底线目标，根据自然地理条件、群众意愿、种植作物市场状况，合理确定恢复耕地计划安排，稳妥有序恢复耕地。

　　核实处置“三区三线”耕地划定不实。“三区三线”划定以2020年国土变更调查成果为基础，划定成果中未体现工作期间的少量耕地变化情况。为巩固划定成果，严守耕地红线，开展“三区三线”耕地划定成果核实处置工作，处置成果启用前形成的少量非耕地等问题。根据自然资源部办公厅《关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》（自然资办发〔2023〕25号）要求，耕地保护目标中的非耕地，应按照30%、35%、35%的比例自2023年起至2025年分三年逐年恢复，确保耕地实至名归，数量不减少、质量不降低。

　　第二节  从严控制建设占用耕地

　　统筹城乡发展空间，确保主体功能区战略格局在各县市区精准落地。落实长株潭一体化发展战略，全面融入长江经济带建设。加强规划管控和自然资源要素保障，以位于长株潭都市圈中心城区的雨湖区和岳塘区带动湘潭市其余市（县）、辐射全市的思路构建城乡协调发展的空间格局。按照“尽量不占或少占耕地”要求，严格控制全市城镇建设、基础设施建设和农村建设占用耕地规模和布局。

　　推进城镇集约集聚发展。严格按照“先农田，再生态，后城镇”统筹全市国土空间布局，统筹发展和安全，科学协调处理市本级优质耕地、涟水和涓水流域连片优质耕地保护与城镇开发建设的矛盾，合理限制废弃露天矿山和两水流域等生态脆弱、环境敏感地区开展大规模高强度的工业化和城镇化开发。将城镇建设用地向湘潭市中心城区、城镇发展区倾斜，立足实施“湘潭向北、西拓南延、双城驱动、多点支撑”战略，全面保障中心城区、长株潭生产服务型国家物流枢纽湘潭产业园、湘乡绿色化工产业园等城镇和特色产业园区发展的同时，严格落实不占或少占耕地的原则，推动城镇紧凑发展和节约集约用地。对城镇开发边界内耕地实行特殊管理，明确分阶段利用计划。从占用耕地的规模、布局、质量、集中连片程度等方面开展占用耕地的必要性论证，尽量避让长期稳定利用耕地。到2025年底，全市城镇开发边界内占用耕地不突破2.44万亩；到2035年底，城镇开发边界内占用耕地总量不突破5.22万亩。根据建设占用时序，结合区域内新开垦耕地、土壤改良和污染治理等项目安排，对建设占用集中连片优质耕地落实耕作层土壤剥离再利用，切实保护优质耕地资源。推进土地利用计划“增存挂钩”，将“批而未供”和闲置土地数量作为新增建设用地计划的测算指标，逐年减少“批而未供”、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

　　优化基础设施选址布局。发挥规划对基础设施建设的引导作用，重点支持长沙西-湘潭北-株洲西联络线、长株潭城际铁路、宁韶铁路、雨湖产业新城项目、九华通用机场、射埠换流站、湘乡抽水蓄能电站、湘江沿线水资源配置工程等交通、能源、水利、科教文卫等基础设施建设。按照国土空间总体规划和“三区三线”等空间管控要求，在国土空间总体规划“一张图”上统筹建设项目空间布局。建设项目选址应以节约集约用地为原则，从项目建设的必要性、选址的合理性及建设用地定额标准等方面开展占用耕地必要性论证。根据自然地理条件和耕地分布，区分项目类型，按照建设用地标准和节约集约用地要求，严格控制项目占用耕地比例。重点保障湘潭市439个涉及耕地的圈外重点建设项目的用地需求（近期154个、远期285个），其中交通类项目384个、电力类项目19个、产业平台类项目9个、能源类项目1个、水利类项目14个、文旅类项目9个、通信类项目3个，占用耕地需求约4.43万亩。

　　优化乡村空间布局。落实国家乡村振兴战略部署，扎实推进乡村建设行动。重点优化布局乡村生活空间，严格保护农业生产空间和乡村生态空间。保障乡村公共设施、公益事业、乡村产业等乡村建设用地，保障农民合理建房用地和设施农业用地，引导集约、节约用地。县域统筹分区分类编制村庄规划，立足本地资源禀赋优势，合理确定村庄建设边界。科学划定宅基地范围，优化宅基地空间布局，满足合理的宅基地需求，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%。探索开展全域土地综合整治，整体推进农用地整理和建设用地整理，盘活农村存量建设用地。因地制宜合理安排农村建设用地规模、结构和布局。严格管控占用耕地总量，有效保障基础设施、公共服务设施、农村产业融合发展用地需求，全面保障乡村建设行动工程项目合理用地需求。原则上禁止曾用于生产、使用、储存、回收、处置有毒有害物质的工矿用地复垦为种植食用农产品的耕地。严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。

　　第三节  统筹耕地、园地、林地、草地空间布局

　　统筹优化农用地空间布局。针对农业结构调整和耕地保护的矛盾，基于自然地理格局，结合适宜性原则，按照耕地、园地、林地、草地的优先序，逐步通过实施耕地进出平衡，优化农用地空间布局。在确保耕地总量不减少的前提下，逐步调整不符合自然地理条件的土地利用方式，引导在陡坡山地上种植苗木、林木，依据相关政策将原地势平坦、耕种条件好、种植苗木、林木的“二调”耕地逐步恢复为耕地，用山上换山下，实现区域置换。科学利用部分未利用地发展设施农业，引导设施农业产能向非耕地地区适度转移。严格管控进出平衡的耕地质量，将难以或不宜长期稳定利用耕地，逐步置换为可以长期稳定利用耕地，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升。

　　严格实施耕地用途管制。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；未经批准，工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地；确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准。

　　第四节  加强特殊区域耕地保护和利用

　　生态保护红线内耕地。全市生态保护红线内耕地0.54万亩，其中水田0.35万亩，旱地0.19万亩。自然保护地范围内耕地0.53万亩，全部位于一般控制区内，涉及到湖南水府庙国家湿地公园、湖南隐山省级森林公园、昭山省级森林公园等；自然保护地外生态保护红线内耕地68.20亩。按照自然保护地管控要求，自然保护地核心区外的耕地，在不扩大现有耕地的前提下，允许开展种植活动，可修筑必要的生产生活设施。

　　城镇开发边界内耕地。全市城镇开发边界内耕地5.22万亩，其中水田4.14万亩，旱地1.08万亩。项目开发占用耕地的，在建设项目用地预审与规划选址环节，应对占用必要性、合理性和用地规模开展论证，进行多方案比选，尽量避让长期稳定利用耕地。

　　河湖管理范围内耕地。对于河湖管理范围内的耕地，要统筹粮食安全和防洪安全，在不妨碍行洪、蓄洪和输水等功能的前提下，依法依规分类处理。全市位于河湖高水位线范围内耕地1.02万亩，主要分布在姜畲镇、杨嘉桥镇、石潭镇、河口镇和易俗河镇等涟水和涓水流域的两岸，其中纳入耕地保护目标的耕地0.53万亩，未纳入耕地保护目标的耕地0.49万亩。对于纳入耕地保护目标的耕地应保尽保，在不新建、改建、扩建生产围堤、不种植妨碍行洪的高秆作物、考虑保护河湖生态环境的同时，维持原有耕种方式。未纳入耕地保护目标的0.49万亩耕地，如位于主河槽内、洪水上滩频繁、水库征地线以下且不稳定利用的，逐步有序退出，落实耕地进出平衡，防止耕地数量减少。

　　严格管控类耕地。全市严格管控类耕地1.30万亩，其中水田为1.18万亩，旱地面积为0.12万亩，主要分布在竹埠港、潭市镇、易俗河镇等区域。对严格管控类耕地全面开展种植结构调整，退出水稻生产。同时，探索耕地安全利用种养技术模式，鼓励采用客土法、热修复法等物理改良技术、原位化学修复和异位化学修复等化学改良技术以及生物改良技术对严格管控类耕地进行改良，严控流失风险。

　　“批而未用”耕地。全市“批而未用”耕地2.84万亩。将已批准建设但尚未建设的“批而未用”耕地实行单独管理，纳入卫星监测重点监测对象，对耕地使用状况开展动态监测。1年内不用而又可以耕种并收获的，应当按有关要求落实耕种；1年以上未动工建设的，应当按照规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权并组织恢复耕种。

　　城镇村范围内耕地。全市城镇村范围内耕地5.60万亩。对城镇村范围内耕地实行单独管理，未被依法批准建设占用前按照现状耕地管理，严格按要求落实耕种。依托村庄规划引导乡村建设合理用地，村民建房、农村公共公益设施、农村一二三产业融合发展、设施农业等用地应优先使用村庄范围内土地。规划期内占用的，按要求严格落实占补平衡或进出平衡。

　　第四章  强化永久基本农田特殊保护

　　永久基本农田是耕地的精华，划定并严守永久基本农田是国家意志、刚性约束。科学划定永久基本农田，以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，巩固永久基本农田划定成果，加强永久基本农田特殊保护，提高监管水平，力争将永久基本农田全部建成集中连片、旱涝保收高标准农田，筑牢保障粮食安全的坚实基础。

　　第一节  科学划定永久基本农田

　　科学合理分解下达目标任务。以可以长期稳定利用耕地为基础，综合考虑资源禀赋和主体功能定位，将省定171.01万亩（占全市耕地面积的88.59%）永久基本农田保护面积任务分解下达，科学合理确定各县市区任务，将永久基本农田严格落实到地块。

　　足额划定永久基本农田。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线。依据“总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重”要求，合理确定永久基本农田布局。优先将农业农村部或县级以上地方人民政府确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地、蔬菜生产基地、有良好水利与水土保持设施的可以长期稳定利用耕地划入永久基本农田。到2035年，全市永久基本农田保护面积不少于171.01万亩。

　　推进永久基本农田上图入库。将永久基本农田逐图斑落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。县级自然资源规划部门建立本行政区域内永久基本农田档案，明确保护责任，并抄送同级农业农村部门。乡镇人民政府向社会公告永久基本农田位置和范围，并设立保护标志。严禁通过擅自调整国土空间规划等方式规避占用永久基本农田的农用地转用或土地征收的审批。

　　合理划定永久基本农田储备区。将具有良好农田基础设施，具备调整补充为永久基本农田条件的耕地划为永久基本农田储备区。永久基本农田储备区规模按永久基本农田面积的1%予以落实，全市划定永久基本农田储备区1.71万亩。未来一定时期内重大建设项目、生态建设占用永久基本农田的，直接在储备区中补划。从严控制永久基本农田储备区准入门槛，划入储备区的耕地必须为可以长期稳定利用耕地。根据补划和土地综合整治、农田整治、高标准农田建设和土地复垦等新增加耕地情况，结合年度土地变更调查对永久基本农田储备区进行动态调整更新，确保储备区符合永久基本农田补划要求，为永久基本农田补划提供保障。储备区内耕地补划前按一般耕地管理和使用。

　　第二节  巩固优化永久基本农田划定成果

　　开展永久基本农田划定成果核实。以“三区三线”划定的永久基本农田为基础，分析永久基本农田划定不实、划定质量不优、布局结构不合理等问题。

　　——核实划定不实和划定质量不优情况。通过利用遥感影像、油茶种植细化调查数据、年度变更调查成果等数据分析，全市已划定永久基本农田内“非农化”“非粮化”问题地块面积2.24万亩，主要分布在湘潭县中路铺镇、云湖桥镇和湘乡市壶天镇、虞唐镇等；永久基本农田内划定质量不优地块面积0.82万亩，主要分布在湘乡市泉塘镇、月山镇等。

　　——分析布局优化潜力。针对全市永久基本农田划定不实问题，为优化永久基本农田布局，从现有耕地和恢复耕地方面评估永久基本农田补划潜力。全市现有耕地潜力富余，可满足永久基本农田划定不实问题的调整优化。比对各县市区的永久基本农田补划潜力和永久基本农田划定不实不优面积，其中湘乡市和韶山市的总潜力可满足优化需求，岳塘区的现有耕地潜力可满足优化需求，雨湖区和湘潭县的现有潜力可满足优化需求且有富余。

　　明确永久基本农田布局优化方案。按照“总体稳定、局部处置”的原则，严肃认真、实事求是、积极稳妥进行整改或补划，全面巩固永久基本农田划定成果。对“三区三线”划定的永久基本农田进行核实，全面查清“三区三线”成果启用前因农业结构调整等原因形成的非耕地以及永久基本农田范围内少量已依法办理用地手续的耕地，区分不同情形，实行恢复整改和调整补划相结合的方式分类处置。根据自然资源部最新要求，永久基本农田中的非耕地应于2023年底前恢复或调整补划到位，确保本行政区域内永久基本农田数量不减、质量不降。

　　——推进问题地块就地整改。按照“坚决止住新增、稳妥处置存量”的原则，依法依规分类推进问题图斑整改。结合月清“三地两矿”任务清单、卫片执法问题整改、农村乱占耕地建房问题及坑塘水面占用耕地整治等专项清理整治行动推进整改，对于新增未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地。整改要坚持从实际出发，注重方式方法，坚决防止“简单化”“一刀切”。

　　——分类推进布局优化。对于现有潜力可满足优化需求的县市区，针对永久基本农田范围内确实难以就地整改的划定不实图斑以及零星分散地块、污染地块等质量不优图斑，按照“数量不减、质量更优、布局稳定”原则，从现有耕地和经认定的恢复耕地中选取优质耕地进行空间置换，引导永久基本农田集中连片布局，实现永久基本农田布局优化。对于现有补划潜力较小的湘乡市和韶山市，应加大恢复耕地力度，实施耕地恢复、土地综合整治等工程有效增强补划潜力，结合高标准农田建设和提质改造行动，逐步优化永久基本农田布局。

　　第三节  严格永久基本农田占用与补划

　　严格控制建设占用。强化永久基本农田对各类建设布局的约束，严格限制非农建设占用永久基本农田条件，一般建设项目不得占用。针对符合占用条件的重大建设项目，建立选址论证制度。属于确实难以避让永久基本农田的，必须在项目可行性研究阶段开展选址论证，对占用的必要性、合理性、补划方案的可行性进行严格论证。

　　严格补划任务落实。重大建设项目占用永久基本农田的，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的原则，在可以长期稳定利用耕地上落实永久基本农田补划任务。补划地块应当符合永久基本农田划定要求，尽量与原永久基本农田连片集聚，原则上优先从永久基本农田储备区中选取。储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补划；县域范围内无法补足的，可在市域范围内补划；市域范围内无法补足的，申请在省域范围内补划。优先将已建成高标准农田补划为永久基本农田。落实占用补划踏勘论证制度，确保占用永久基本农田必要合理，补划永久基本农田的数量、质量可靠，图、数、库、实地一致。

　　及时动态更新永久基本农田数据库。根据自然资源部有关要求，依托全国永久基本农田动态监测监管系统，针对当前法律和相关政策规定的允许占用调整永久基本农田的情形，在永久基本农田布局调整完成后，按照最新的数据库标准进行数据建库，逐级开展数据库质量检查，逐级汇总到省，经省质量检查合格后报自然资源部，实现动态更新管理。

　　第四节  健全永久基本农田保护机制

　　完善永久基本农田保护补偿机制。按照“谁保护、谁受益”的原则，探索实施“义务必尽、任务可调、代保有偿”的永久基本农田异地有偿代保模式。探索建立耕地保护基金，对耕地保护特别是永久基本农田保护成效突出的乡镇人民政府、农村集体经济组织和农户给予奖补，充分调动农民对永久基本农田保护的积极性与主动性。

　　构建永久基本农田动态监管机制。依托全国永久基本农田动态监管系统，及时动态更新永久基本农田数据库，并纳入自然资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，作为土地审批、卫片执法、土地督察的重要依据。对调整永久基本农田布局的建设项目实行清单式管理，通过信息化监管平台、“双随机、一公开”以及不定期检查等方式，对补划永久基本农田的数量、质量进行动态监管。利用“天空地网”调查监测体系，对永久基本农田数量和质量变化情况进行全面监管，实现永久基本农田动态、精准管理。

　　强化执法监督和保护考核机制。加大对永久基本农田的执法监察力度。充分应用各级执法监管平台，加强日常监管。加强自然资源规划与纪检监察、检察、法院、公安、审计、发改等单位的联处联动。严格规范涉嫌耕地犯罪案件移送工作。落实县、乡级政府耕地保护主体责任，将永久基本农田保护情况纳入耕地保护和粮食安全责任制考核。

　　第五章 严格耕地用途管制

　　立足湘潭市耕地资源禀赋，分类落实耕地利用优先序，实施耕地种植用途管控，规范和改进耕地占补平衡，全面实施耕地年度“进出平衡”，严肃处置违法违规占用耕地问题，坚决遏制耕地“非农化”，有效防止“非粮化”。

　　第一节  分类落实耕地利用优先序

　　耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。

　　永久基本农田。占全市耕地面积的88.59%，是依法划定的优质耕地，重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、玉米等谷物的种植面积。在永久基本农田范围内划定粮食生产功能区和非粮食生产功能区。

　　——粮食生产功能区。约占全市耕地面积的61.25%，主要分布在涟水和涓水两岸的平原区域。粮食生产功能区严格用于粮食生产，要求在耕地上每年至少种植一季粮食作物或符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。

　　——非粮食生产功能区。主要为现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的区域，约占全市耕地面积的27.34%。该区域可维持种植利用状况，规划期结合种粮补贴有关政策引导种植粮食作物。

　　一般耕地。永久基本农田以外的耕地为一般耕地，占全市耕地面积的11.41%，主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。在不破坏耕地耕作层、不改变耕地地类的前提下，可适度种植其他农作物。将一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，严格实施年度“进出平衡”。

　　第二节  切实规范耕地占补平衡

　　非农业建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位负责补充，严格落实“先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”。没有条件补充或补充的耕地不符合要求的，按规定缴纳耕地开垦费，或调剂使用补充耕地指标。加大补充耕地指标市域内统筹力度，保障重点建设项目及时落地。

　　严格落实耕地占补平衡。非农建设占用现状耕地的，依法落实耕地占补平衡，按照耕地地类报批。占用现状为非耕地，但经实施土地开发整理等项目开垦成耕地且经验收确认，已入库“全国耕地占补平衡动态监管系统”的，按照耕地地类报批。农村村民建住宅，应符合乡镇国土空间规划和村庄规划，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，不得占用永久基本农田，确需占用耕地的，由县级人民政府落实耕地占补平衡。加大补充耕地指标市级统筹力度，保障重点建设项目及时落地。

　　拓宽补充耕地来源渠道。强化补充耕地源头管控，各县市区充分利用土地综合整治、城乡建设用地“增减挂钩”、旱改水、高标准农田建设等项目，对耕地周边零星分散的、宜耕耕地后备资源，实施打捆开发。稳妥推进农村闲置、废弃宅基地及矿山等建设用地退出，积极拓展补充耕地途径。

　　加强新增耕地全过程管理。利用现代信息技术，实行补充耕地项目选址、立项、实施、验收、省级确认、报备入库和后期管护全过程监管。立项阶段加强可行性论证，确保新增耕地地块在立项前应为非耕地，且符合生态建设、空间管控和占补平衡要求；实施阶段要按照相关技术标准，因地制宜实施土地清理平整、田块归并、客土回填、改良培肥等工程，确保项目实施后新增耕地与周边现有耕地质量相当；项目竣工后，要按照国土变更调查技术规程，严格核定新增耕地面积，评定新增耕地质量，完成地类变更；严格执行补充耕地指标报备入库标准，要求带承包经营合同和成熟作物逐级按要求报备入库；将报备入库的补充耕地项目纳入日常监测，确保储备新增耕地保持稳定耕种状态，保持耕地用途不变。补充耕地项目验收后，由项目实施主体、乡镇、村组或土地承包经营者等负责后期管护，确保开发的耕地每年种植一季以上粮食、蔬菜等农作物。

　　落实补充耕地后期管护责任。补充耕地验收入库后，由项目实施主体、乡镇、村组或土地承包经营者等负责后期管护，县市区农业农村和财政等部门应将新增耕地纳入耕地地类补贴范围。各级各类投资主体投资的补充耕地项目要安排不少于5年的后期管护资金，纳入项目预算，按年度及管护落实情况分批拨付给新开耕地种植户，专项用于后期管护。持续落实新增耕地种植状态，确保开发的耕地每年种植一季以上粮食、蔬菜等农作物，其中水田要种植水稻、莲藕等水生农作物，新增耕地优先划入永久基本农田，重点用于发展粮食生产。补充耕地后期管护情况纳入田长制工作范围，村级及网格田长应定期做好巡查，发现问题及时按规定处理，防止出现补充耕地“非农化”“非粮化”。

　　第三节  严格落实耕地进出平衡

　　实施耕地年度“进出平衡”。严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地和农业设施建设用地。因农业结构调整、农业设施建设等确需将一般耕地转为其他农用地的、应退出耕地和可能流失耕地等，应当按照以进定出原则，根据年度内林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地可整治恢复为耕地的数量确定耕地转为其他农用地及农业设施建设用地数量，确保年度耕地“进出平衡”。对规划期内全市存在高风险流失隐患的5.05万亩耕地进行重点保护，降低流失风险。针对流失的耕地，通过高标准农田建设、土地综合整治等方式有序推进耕地恢复，落实好耕地“进出平衡”。

　　压实耕地“进出平衡”属地责任。县级人民政府对耕地“进出平衡”负主体责任，负责编制年度耕地“进出平衡”总体方案，按年度在县域范围内落实耕地“进出平衡”。坚持以进定出，年度转进耕地不得少于转出耕地，转进水田不少于转出水田。坚持进优出劣，优先将地势平坦、土壤和水源条件好的土地转进，优先将不稳定利用耕地转出。县域范围内无法落实耕地“进出平衡”的，经市人民政府同意后，在市域范围内落实。

　　严格控制耕地转出。确需将永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的，应当优先选择质量较低、零星分散、难以长期稳定利用的耕地。建立耕地转出负面清单制度，不得通过将优质耕地转为其他农用地的方式，规避非农业建设占用耕地补充责任。设施农业用地应尽量避让占用耕地，确需占用的应尽量避免破坏耕地耕作层，并采用工程技术措施予以保护。不硬化、挖损地面或建设永久性建筑，且种植条件即可恢复的，不属于破坏耕地耕作层。确需使用一般耕地的，在符合省规定用地规模标准的前提下，落实耕地“进出平衡”。

　　规范引导耕地转进。综合考虑坡度、光热水土条件、农业生产配套设施情况、现状种植作物生长周期和市场经济状况、农民意愿、经济成本等因素，系统谋划农业结构调整、进出平衡的空间布局和时序安排，有计划、有节奏、分类别、分区域逐步推动耕地调入。引导在生态稳定的荒山荒坡上种植果树、林木，同步在耕地恢复空间中将种植条件好的林地、园地通过土地整治等方式恢复为耕地，实现空间置换、布局优化。不得在15度以上陡坡地上整治耕地；不得在河道、湖区、林区、牧区、沙荒、石漠化土地上整治耕地；不得在严格管控类受污染土地上整治耕地；不得在生态保护红线、自然保护地、饮用水水源一级保护区范围内整治耕地；不得将城镇村庄范围内整治耕地作为“进出平衡”转进耕地来源；不得违规毁林整治耕地，不得将已实施退耕还林形成的林地整治恢复为耕地。

　　实行耕地转进转出信息化管理。县级人民政府转进转出地块需在监管系统中落实到具体位置，并通过监管系统备案。实现耕地“进出平衡”与日常变更机制融合，按照“以进定出、进优出劣、一一对应、总量平衡”的原则，在湖南日常变更工作平台实施耕地转进转出地块挂钩。

　　第四节  严肃处置违法违规占用耕地

　　以“零容忍”的态度严肃处置违法违规占用耕地，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为，对有令不行、有禁不止、失职渎职的，依法依规严肃追责问责。

　　从严处置、严格执法、严肃问责。结合耕地卫星遥感监测、执法、年度及日常国土变更调查情况对重点类型问题开展监督检查工作，重点清理整治新增农村乱占耕地建房问题、违法违规占用耕地挖湖造景问题、违法违规占用耕地超标准建设绿化带绿色通道问题、违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。对存在实质性违法建设的行为，从严处置；对违法违规占用永久基本农田、改变耕地地类的，责令恢复为耕地、消除违法状态，确实无法恢复的，将按照规定冻结违法用地所在地区储备库内补充耕地指标。对项目批准责任人和违法当事人涉及党纪政务处分的，移送纪检监察机关追究责任；对涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。未经批准改变永久基本农田耕地地类的新增“非农化”“非粮化”问题，应稳妥处置并整改恢复为耕地，未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。

　　坚决止住新增、稳妥处置存量。对于《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）实施前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。属新增耕地“非农化”“非粮化”典型问题的，按照既查事又查人的要求，逐宗做好整改处置工作；属现状耕地和永久基本农田划定不实或因建设难以避让耕地，且确实难以就地恢复的，依法依规完善相关审批手续，落实占补平衡或“进出平衡”，调整补足永久基本农田；属存量问题的，既要坚定整改决心，又要留有过渡期，稳妥有序恢复。

　　动态监测助力“早发现，早制止”。充分利用卫星遥感和航空遥感监测成果，动态掌握一定时期耕地利用变化情况。在耕地和永久基本农田相对集中区、居民点周边等耕地保护重点区域，推广应用铁塔视频，对耕地实行实时动态监测，及时发现重点区域耕地的利用变化。利用省自然资源厅统一的耕地保护田长制信息管理平台和田长制APP，构建“天空地网”一体化监测体系，全面实行线上线下耕地“云保护”。对发现的违法占用破坏耕地、耕地“非农化”“非粮化”等问题，及时整改到位，最大限度把问题“发现在初始、制止在萌芽”，最大限度降低执法成本和执法难度。

　　第六章  保障重要农产品生产空间

　　为夯实粮食安全根基，践行大食物观，坚决落实良田良用大原则，立足长株潭都市圈发展，推进以都市农业为特色的农业现代化，以建设长株潭优质农副产品供应基地为目标，优先保障粮食生产空间，切实保障“菜篮子”生产空间，大力拓展农产品多样化生产空间，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，强化农产品地理标志管理，加快推进农业农村现代化。

　　第一节  优先保障粮食生产空间

　　粮食生产是“三农”工作的首要政治任务和底线任务，粮食生产是我市农业的优势主导产业，湘潭县和湘乡市更是国家级产粮大县，全市上下将全面落实粮食安全党政同责机制。根据《湘潭市“十四五”农业农村现代化发展规划》，到2025年底，全市粮食播种面积达到254.20万亩以上，粮食产量稳定在120万吨左右。

　　稳定水稻生产空间。以永久基本农田、高标准农田和水稻生产功能区为基础，划定水稻种植空间，确保水稻播种面积。聚焦“两稳两提”（即稳面积、稳产量，提品质、提效益），实施“七大行动”，确保粮食播种面积稳定在254.20万亩以上，其中早稻面积稳定在90万亩以上，高档优质稻（特色专用稻）面积稳定在50万亩以上。大力开展早稻集中育秧，巩固提升双季稻，到2025年底，早稻集中育秧达到67万亩、再生稻达到8.4万亩、“统分结合”模式达到20万亩，推广低镉水稻面积达到15万亩，支持省农科院在潭开展低镉品种试验示范。推广再生稻，鼓励发展旱杂粮。市、县、乡党政领导班子成员办好粮食生产联系点，开展万亩、千亩和百亩示范片建设，实行“五示范、两利用”模式，全市重点建设6个市级粮食生产综合示范片。充分利用旱土、“高岸田”“天水田”“渗漏田”和不适合发展水稻生产的严格管控区等发展旱杂粮生产。

　　拓展玉米大豆生产空间。选育和推广抗病抗倒、耐密、高产、宜机收籽粒玉米品种，因地制宜发展优质饲用玉米和优质高产鲜食玉米，推广宜机收、高产、早熟、优质大豆品种。在全市玉米播种面积广的湘乡市、湘潭县和雨湖区等县市区，以提高单产，优化种植制度为导向，着力推进区域化布局、标准化生产，重点推广大豆玉米带状复合种植技术，到2025年底，大豆播种面积达到1.1万亩以上。间套作玉米选用株型紧凑、适宜密植和机械化收获的高产品种，间作春大豆选用耐荫抗倒、宜机收高产品种，套作夏大豆选用生育期长、耐荫、宜机收高产品种。通过品种搭配、宽窄行带状配置、缩株保密等关键技术，实现玉米大豆协同高产。

　　优化其他粮食作物生产空间。以“多元发展、突出专用、改善品质”为目标，不断优化丰富粮食生产结构，夯实粮食安全根基。制止耕地抛荒，因地制宜发展红薯、马铃薯、甘薯等旱地杂粮作物种植，提升规模化、机械化水平，推广轮作、立体种养等生产模式，提高单位面积耕地的产出率。

　　第二节  切实保障“菜篮子”生产空间

　　深入落实“菜篮子”市长负责制，保障市场供应和价格总体平稳。推进保障包括雨湖区矮脚白、九华红菜薹、湘潭县肉丝瓜等特色蔬菜等基地的发展。加强公用品牌打造，逐步形成以长株潭都市农业区为核心，各县市区中心城镇为支点的“菜篮子”生产空间布局，保障“菜篮子”品种丰富、供应充足。全市蔬菜播种面积稳定在85万亩左右。

　　构建都市圈农业保障生产空间。优先保护城市郊区、周边农村地区的耕地和永久基本农田、其他优质农用地资源。结合实际建设蔬菜基地、规模化畜禽养殖场、标准化水产健康养殖场等，提高生鲜农产品等就近供给能力，稳定长株潭城市蔬菜优势县市区如雨湖区、湘潭县和湘乡市等城市近郊及周边蔬菜生产，保证城区蔬菜常年供应平衡。支持姜畲镇、响水乡、东郊乡、荷塘街道等地的特色蔬菜基地建设以及雨湖区食用菌产业园建设等。

　　拓展现代设施农业生产空间。充分发挥湘潭国家农业科技园区、湘潭姜畲现代农业示范区泉塘子中试基地等科技创新平台的技术优势，提升设施农业发展质量，加快用现代设施装备弥补水土资源禀赋短板，合理保障设施农业用地。发展现代设施种养业，推广设施蔬菜春提早、秋延后栽培技术和绿色防控技术等，加强高标准生产基地建设。规划建设一批新型智能化节能化日光温室、植物工厂等设施，推进蔬菜标准化、规模化、专业化生产，提高农产品质量安全水平、供给能力和经济效益。

　　因地制宜发展莲（稻）渔特色产业空间。保护养殖水域、滩涂和传统渔场，拓展莲（稻）渔综合种养产业，合理布局养殖空间，科学划定养殖区、限养区，推进生态化、标准化水产健康养殖，持续加大莲（稻）渔综合种养产业引导、扶持力度，逐步构建以“湘莲+”为主导，多种综合种养模式共存的发展格局，有效保障全市水产品的优势供给。通过种植培育、技术创新和主体带动，扩大湘莲尤其是寸三莲的种植规模，到2025年底，全市湘莲种植面积达到12万亩；推广“莲（稻）+”综合种养高效模式，综合种养面积达到10万亩以上，打造有特色、有效益、可复制的“两优两高”模式和“鲜香莲韵”区域公共品牌。推进湘潭县湘莲“一县一特”发展，争创湘莲国家现代农业产业园。

　　第三节  大力拓展农产品多样化生产空间

　　创新落实农产品可持续发展要求，树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系。拓展油料、糖料、水果、茶叶、药材、棉花等多样化农产品生产能力和空间，不断满足人民日益增长的物质文化需要。

　　优化油料作物生产空间。优化食用植物油产业布局，聚焦重点、多油并举，深挖潜力，扩大花生和油菜种植面积，引导油茶种植空间由耕地向其他国土空间转移，依靠科技、主攻单产，千方百计提升油料产能。

　　——油菜种植区。全市油菜种植主要集中在湘乡市和湘潭县。主推稻油轮作，到2025年底，全市推进稻油轮作面积达到8.2万亩；加大油料作物优良品种推广，鼓励村集体经济组织统筹利用冬闲田发展油菜生产，全市播种面积稳定在57.63万亩以上。适度采用发展“稻稻油”耕作模式，适度开发菜、油两用，城郊休闲，油菜花海长廊等多种功能，提高油菜种植综合效益。

　　——花生种植区。在湘潭县、湘乡市和雨湖区相对集中种植花生的区域，构建“甘薯+花生”轮作等种植模式，推广农业机械化机种机收模式，进行规模种植。

　　改进水果、茶叶、药材等其他作物生产空间。加强水果、茶叶、药材种植产业基地建设，支持茶产业区域公用品牌建设和湘乡市水府庙片区、韶山市韶峰片区等茶叶基地建设。抓好一批特色水果、中药材等精细高效基地建设。合理优化种植布局，积极引导多年生木本藤本果、茶、药作物从平原耕地向陡坡山地转移，用山上换山下，实现区域置换。抓好老果园品改低改和低产老茶园品改，积极发展林下种植、林下养殖，推动空间复合利用。

　　第七章  科学合理实施耕地开发

　　以保护生态为前提，积极拓展补充耕地空间，引导耕地后备资源适度开发。推进农村土地综合整治统筹农用地整理和建设用地复垦，通过组织实施土地开发及高标准农田建设等补充耕地，并定期对补充耕地项目的后期管理和耕种情况进行动态监测。严格认定新增耕地数量，科学评定新增耕地质量，确保有效补充长期稳定利用耕地。

　　第一节  合理规划耕地开发空间

　　整合现有耕地周边可开发资源潜力。积极拓展补充耕地途径，优先通过土地整治、城乡建设用地“增减挂钩”、历史遗留工矿废弃地复垦、旧村改造和“空心村”治理等方式补充耕地。全市耕地周边零星分布的，经整治后能与现有耕地集中连片的补充耕地潜力地块约1.80万亩，主要分布于湘乡市和湘潭县，占比92.16%。规划期优先将能与现有耕地集中连片的、具备水源和交通等耕作条件的地块开垦为耕地。针对耕地细碎、空间布局无序、土地资源利用低效、生态质量退化等问题，积极稳妥开展土地综合整治，通过全域规划、整体设计、综合治理，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善人居环境。

　　深入挖掘旱地改水田资源潜力。以现状旱地为对象，剔除生态保护红线、城镇开发边界、生态退耕、土壤污染和15度以上坡度等不符合改造水田条件的地块，并从水源、坡度、土壤质地、耕作便利度和连片程度等方面开展改造水田资源潜力评价。全市可实施旱地改造水田资源潜力2.27万亩，主要分布在湘潭县（1.06万亩）和湘乡市（0.90万亩）。30亩以上集中连片地块面积768.53亩，主要分布在湘潭县中路铺镇和湘乡市壶天镇、潭市镇等地；15亩以上集中连片地块面积1909.50亩，主要分布在湘潭县谭家山镇和湘乡市壶天镇、毛田镇等地。结合高标准农田建设、土地整治，因地制宜实施旱地改水田项目，对原有耕地提质改造，提升耕地粮食产能。

　　科学合理划定耕地后备资源。在严格保护生态的前提下，结合水资源承载能力，根据地块植被状况、地形坡度、灌溉排水条件、有效土层厚度等条件，综合交通、水利及农民意愿等因素，并剔除城镇开发边界、生态保护红线、自然保护地、生态公益林、天然林范围内、长株潭绿心范围内等不适宜开发地块，科学合理划定耕地后备资源。全市划定耕地后备资源7.39万亩，其中林地4.78万亩（灌木林地0.83万亩、其他林地3.95万亩），非林地2.61万亩（果园0.37万亩、茶园1.23万亩、其他园地0.67万亩、其他草地0.28万亩、废弃坑塘水面0.05万亩、裸土地0.01万亩）。全市耕地后备资源主要分布在湘乡市（5.26万亩）以及湘潭县（1.68万亩）。严格实行耕地后备资源用途管制，划定的耕地后备资源不得再划入生态保护红线、城镇开发边界、自然保护地、林地及其他法律法规禁止开垦为耕地的范围。

　　第二节  加强耕地开发与计划管理

　　合理分解并落实补充耕地任务。以补充耕地计划管理为抓手，引导耕地后备资源有序开发。为严格落实耕地占补平衡，确保耕地先补后占、以补定占、占一补一，到2025年底，全市落实补充耕地任务1.60万亩；到2035年底，全市落实补充耕地任务4万亩。结合规划期建设占用耕地需求和耕地后备资源潜力状况，分解下达规划期补充耕地任务量。坚持以县域自行平衡为主、市域内统筹为辅落实补充耕地任务，市本级等因耕地后备资源数量不足难以在本区域内落实的，通过指标统筹等方式在异地落实。探索建立耕地保护目标动态调整机制，对于异地购买指标的同步调整买卖双方的耕地保护目标。

　　健全补充耕地指标调控机制。根据实际使用建设用地规模、补充耕地指标库存情况、补充耕地项目实施与后期管护情况、社会经济状况等因素对各县市区开发计划进行管控。针对规划期全市可能出现的耕地后备资源短缺和规划期建设占用需求较大导致在市域内难以落实占补平衡的问题，通过省公共资源交易平台竞买耕地指标解决。

　　第三节  推进农村土地综合整治

　　整合周边可补充耕地和恢复耕地潜力地块，以乡镇为单位推进农村土地综合整治。通过田、水、路、林、村整体谋划，系统设计，整合碎片化耕地，将零散地块调整成集中连片地块，在确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下，优化耕地和永久基本农田布局。发挥建设用地“增减挂钩”和耕地占补平衡机制作用，积极开展复垦，在充分尊重农民意愿的前提下，拆除农村闲置、废弃建筑物，盘活农村土地资源。在全市规划安排土地整治重点项目，统筹耕地占用、耕地补充、耕地恢复，实现农业空间与城镇空间、生态空间协调统一。

　　因地制宜统筹推进综合整治。统筹推进土地整理、高标准农田建设、耕地质量提升、撂荒耕地整治、耕地后备资源开发、退化土壤改良修复等，完善农田基础设施条件，促进农业规模化经营和现代农业发展。

　　——耕地质量提升。修缮、新建农田水利设施、机耕道路，提高灌溉保证率和耕种便利度；整合归并耕地地块，有水源条件的区域实施旱地改水田，提升耕地质量等级，满足农业机械化、现代化生产要求。

　　——耕地功能恢复。将适宜恢复的即可恢复属性地类、工程恢复属性地类，开展耕地“非农化”“非粮化”整治，采用清理或工程措施，进行地块平整，覆盖优质耕作层表土，恢复耕地功能。

　　——整治补充耕地。对项目区内宜耕农用地和未利用地进行土地整治，优先开发为耕地，用于耕地占补平衡。

　　——建设用地复垦。对项目区内的零星建设用地开展建设用地整治，优先复垦为耕地，形成的建设用地复垦指标可用于城乡建设用地“增减挂钩”。

　　——耕地生态建设。采用生态化工程措施，建设生态渠、生态坎、农田防护林，全面治理污染土壤，建设生态田园。

　　依托整治建设“最美田园”。以土地综合整治为平台，引导耕地集中布局、完善农业生产配套设施条件、发挥耕地生产功能的同时，进一步挖掘耕地多元价值，发挥耕地水源涵养、水土保持、净化空气、调节气候、维持生物多样性等生态功能和提供休闲观光、美学体验、教育等文化景观功能。大力开展耕地文化建设，将湘潭特色湘莲和耕地结合，通过农业公园、田园综合体建设等手段，挖掘休闲农业、游憩体验、文化景观等多元功能，实现农业生产、农产品加工与农业观光的一二三产业融合发展，建设美丽田园，探索确保粮食生产和实现农民增收有效路径。

　　健全土地综合整治配套政策。通过整治形成的新增耕地数量指标、水田指标和粮食产能指标，可用于耕地占补平衡。结余的耕地指标可以申请市域统筹，所产生的收益优先用于高标准农田建设等土地综合整治项目。在确保耕地数量增加、质量提升、布局优化的前提下，允许对项目区内的现有永久基本农田进行适度调整，将整治后经验收合格增加的优质耕地纳入永久基本农田储备区，为重大建设项目占用永久基本农田提供补划空间。

　　第八章  稳妥有序推进耕地恢复

　　科学划定耕地恢复空间，健全耕地恢复管理机制，协调好耕地用途管制与广大农民的切身利益，分阶段稳妥有序推进耕地恢复，构建耕地保护与乡村振兴统筹发展新格局。

　　第一节  科学划定耕地恢复空间

　　开展可恢复耕地资源评价。充分考虑人民群众意愿、作物生长周期、市场经济状况等因素，开展“恢复属性”地类分析评价，强化自然资源规划、林业部门对接联动，将具备恢复条件的地块划为耕地恢复空间，不再规划为林地，不纳入林地“一张图”管理。对恢复耕地空间实施单独管理，用于全市耕地年度“进出平衡”和耕地总量补足。

　　明确可恢复耕地数量和分布。全市划定可恢复耕地资源26.26万亩，其中果园0.62万亩、茶园0.12万亩、其他园地1.72万亩、乔木林地9.99万亩、其他草地0.18万亩、竹林地0.42万亩、灌木林地1.15万亩、其他林地7.34万亩、坑塘水面（废弃）4.72万亩。可恢复耕地资源在各县市区均有不同数量分布，其中湘乡市（12.05万亩）和湘潭市（11.44万亩）分布较多，可恢复耕地资源数量较大。

　　积极引导统筹推进耕地恢复。规划期内通过统筹高标准农田建设、土地整治等方式稳妥有序推进耕地恢复，优先恢复坡度15度以下、土层较厚、水源条件好且临近居民点的地块。将现有耕地内或周边耕作条件好的林地、园地逐步恢复为耕地，实现耕地集中布局，提高耕地集中连片程度。各县市区结合本行政区内可恢复耕地资源状况，在把握底线目标的基础上，根据本地区落实耕地“进出平衡”、优化永久基本农田布局等需求，实事求是合理有序推进耕地恢复。严禁脱离实际、不顾农业生产条件和生态环境强行将陡坡耕地调入；严禁不顾果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观实际，强行拔苗砍树、填坑平塘。督促各县市区指导乡镇、村组根据各自可恢复资源潜力做好实地核查，充分尊重农民意愿，根据实际情况适当给予经济补偿，引导农户和经营者稳妥有序开展恢复，同时合理保障乡村振兴项目需求。

　　第二节  探索建立耕地恢复长效机制

　　实施异地恢复耕地补偿机制。针对市本级可恢复资源潜力较少、难以在本行政区内落实进出平衡的情况，在市域范围内统筹落实耕地“进出平衡”。对于资源潜力充足的县（市），将根据相关政策的补偿标准，采取经济补偿方式委托其承担恢复耕地任务。各县市区严格落实“以进定出”，守住底线目标。

　　建立“耕地恢复+”实施模式。探索建立耕地恢复部门统筹机制，将年度耕地恢复和年度高标准农田建设任务、耕地撂荒治理、耕地“非粮化”整治等专项工作相结合，统筹推进耕地恢复，实现资金效益最大化。鼓励采取“政府主导、自然资源规划部门牵头、相关职能部门联动、乡镇（街道）实施、社会资本参与、群众支持”的工作机制，按照“以奖代投”的方式组织实施耕地恢复。鼓励建立“耕地恢复+土地流转”等“耕地恢复+”模式，以订单农业、土地返租、土地入股等多种方式，促成群众与经营主体长期合作，统一规划种植粮食、蔬菜和经济作物等，实行规模化、集约化、标准化、机械化管理，实现有效落实耕种和农民增收。

　　落实资金保障措施。充分发挥财政资金的引导作用，从土地出让金、耕地开垦费等列支恢复耕地专项资金，专项用于耕地恢复。拓宽耕地恢复资金渠道，积极吸引各类社会投资，切实保障耕地恢复资金需求。各县市区应根据耕地恢复情况落实专项资金，建立耕地恢复资金台账，将耕地恢复费用列入本级财政预算安排，及时落实相关工作经费。采取先恢复后补助等多种方式支持耕地恢复，采取以奖代补的办法鼓励农民个人复耕复种。根据耕地恢复任务完成情况，对县市区进行奖励或处罚。

　　建立完善耕地恢复管理制度。健全恢复耕地实施管理办法，按照选址、实施和后期管护等环节要求，规范恢复耕地全过程管理。明确恢复耕地认定标准，推进恢复耕地地块上图入库，将年度耕地恢复情况和国土变更调查成果有效衔接，实现恢复耕地“图、数、地”一致。将确认入库的恢复耕地纳入耕地地力补贴范围，优化农民种粮收益保障制度，确保农民权益不受损。

　　严格监督考核和后期监管。利用卫星遥感、铁塔视频、动态巡查“天空地网”一体化综合监测体系，依托“湖南田长”综合监管平台，对恢复耕地利用状况实行重点监测监管，确保耕地实至名归。

　　第九章 多措并举提升耕地质量

　　统筹推进高标准农田建设，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，因地制宜实施旱改水工程，全面开展耕作层土壤剥离再利用，稳妥提升耕地固碳能力，科学防治和利用污染耕地，全面规划、综合治理、合理利用，多措并举提升耕地质量，全面提升耕地综合生产能力。

　　第一节  大力推进高标准农田建设

　　落实高标准农田建设任务。坚持新增建设与改造提升相结合，着力打造集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田。到2025年底，全市规划累计建成高标准农田128.46万亩；到2035年底，通过持续新建和改造提升，将全市永久基本农田全部建成高标准农田，农田基础设施基本完善，筑牢更有效率、更可持续的粮食安全保障基础。

　　强化标准提升实施综合效能。依托国土空间总体规划确定的耕地和永久基本农田布局，依据自然资源禀赋、农业生产特征，综合考虑农田基础条件、增产潜力、主要障碍因素、经济水平等情况，加大财政资金投入，提高高标准农田建设标准，因地制宜确定建设重点和建设内容。出台统筹有效衔接财政资金和帮扶单位支持资金、优化高标准农田建设“投贷联动”政策，积极发挥高标准农田建设“投贷联动”“统分结合”模式等政策组合拳优势，推动竞争性立项、先流转后建设、小田改大田等模式，整乡推进、整片示范、整村清零，打造一批高标准农田示范区。重点推进农田排灌设施、田间道路和地力培肥与土壤改良等方面建设，同时加大技术投入比重，提高农田可持续利用水平和综合生产能力，实现“田成方、渠成网、路相通、沟相连、旱能灌、涝能排”的目标。

　　明确重点建设区域。以永久基本农田、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区为重点实施区域，按照“相对集中、连片推进”原则，依据区域地形地貌、气候特点、水土条件、耕作制度等因素分区建设。优先在永久基本农田集中连片区域开展土地综合整治、高标准农田建设，逐步将已划定的永久基本农田全部建成高标准农田，有效稳定永久基本农田规模布局。重点在湘潭县杨嘉桥镇、河口镇和易俗河镇，湘乡市潭市镇、虞唐镇、栗山镇和雨湖区鹤岭镇等区域筛选和落实新建高标准农田，围绕稳固提升水稻、油菜籽、棉花等粮食和重要农产品产能，分类推进高标准农田建设。

　　统筹高标准农田建设和耕地恢复、耕地开发。鼓励统筹推进高标准农田建设和耕地恢复、耕地开发，有效整合恢复耕地、补充耕地和集中连片耕地周边的零散非耕地地块，有效增加耕地面积，提高耕地质量等级，形成补充耕地指标。高标准农田建设涉及占用耕地和永久基本农田的，要在本项目范围内同时通过恢复耕地、补充耕地等措施补足同等数量的长期稳定耕地，并补划为永久基本农田。将恢复耕地、补充耕地建设方案同步纳入高标准农田规划设计和预算。补充耕地在满足项目区耕地总量平衡有节余后，可通过省自然资源厅确认为新增耕地指标；恢复耕地面积用于项目区耕地总量平衡有节余。将补充和恢复的优质耕地划入永久基本农田，提升耕地和永久基本农田的集中连片利用程度。

　　加快高标准农田建设工程质量管理。加快构建农田建设标准体系，完善高标准农田建设内容，统一规范工程建设、科技服务和建后管护等要求。积极开展高标准农田建设试点，支持湘乡市与社会资本合作整域推进高标准农田建设。支持种粮大户、家庭农场、农民合作组织和农业企业等新型经营主体建设高标准农田和开发利用。健全完善高标准农田长效管护机制。

　　第二节  有序推进旱地改造水田项目

　　以有序推进旱改水项目为抓手，着力推进耕地提质改造，通过补改结合落实耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

　　确定以水资源为约束的潜力空间。坚持以水定地、以水定产，综合考虑土壤条件、耕作便利度等因素，选取分布在涟水流域两岸平原区的湘潭县石潭镇、湘乡市山枣镇、东郊乡等为重点实施区域，合理有序推进旱改水项目。

　　强化统筹协调整体推进项目实施。优先在永久基本农田集中区域实施，提高耕地质量，优化耕地布局。按照高等级水田建设标准推进田块建设，打造具有示范相应的旱改水项目。因地制宜采取水源工程、田块修筑工程等措施，切实增强田块的保水性能。加强项目实施全程管理，严格项目验收标准，核定新增水田规模，评定新增水田质量。

　　第三节  积极推进耕作层土壤剥离再利用

　　在全市范围开展建设占用耕地耕作层剥离，将剥离的优质耕作层土壤用于新开垦耕地、中低产田和污染耕地土壤改良，提升补充耕地和现有耕地质量，对实施藏粮于地战略，保护优质耕地资源意义重大。

　　强化政策配套。县（市）人民政府牵头组织，自然资源规划部门承担，农业农村部门指导，生态环境等相关主管部门配合，通过试点工作探索建立耕作层剥离和再利用政府主导、多部门协同推进机制。从政策层面确定资金来源、明确用地单位的职责，从政策层面细化剥离范围、利用方向、工作程序、主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容。建立健全监管实施、验收和检查监督等相关配套制度及政策，完善耕作层土壤剥离利用全流程技术规范，形成全面、系统的技术标准体系，切实保护和利用好优质耕地耕作层资源。

　　稳妥推进耕作层剥离再利用。依据“谁占谁剥，谁需谁用”的原则，由建设项目用地单位负责耕作层剥离和运输工作，自然资源规划等部门做好剥离耕作层土壤存放和再利用工作。未开展耕作层剥离，建设项目主体工程不允许开工建设。耕地耕作层剥离等费用列入建设项目用地成本。占用集中连片的永久基本农田和城镇开发边界内耕地必须实行耕作层土壤剥离和再利用。遵循“应剥尽剥”的总体思路，充分利用耕作层以下干净土壤，改造地势低洼耕地或置换受污染耕地土壤；充分利用拟剥离干净耕作层，改善补充耕地项目等耕作层质量。利用拟占用耕地周边废弃和低效利用坑塘、因自然灾害等原因遭破坏土地、地势低洼土地、污染耕地等，统筹土地开发、复垦和高标准农田建设等项目，在拟占用耕地周边布置剥离的耕作层土壤再利用项目，建立项目库。在建设项目用地报批前，县级自然资源规划、农业农村部门组织用地申报单位，开展拟占用耕地耕作层土壤调查。根据调查结果，结合剥离的耕作层土壤再利用项目库建设，编制耕作层剥离和再利用方案，明确拟占用耕地耕作层调查情况、耕作层剥离厚度、剥离的耕作层土壤运输、存放和再利用方案，明确耕作层剥离资金来源，剥离的耕作层土壤再利用资金来源。

　　打造湘潭市“耕作层银行”应用示范。规划期拟开展湘潭市一力物流项目建设占用耕地耕作层剥离和再利用试点工作，探索建立湘潭市“耕作层银行”制度，把耕作层资源变为资产、资本。通过试点，督促用地单位按照法律法规规定，切实履行建设占用耕地耕作层剥离责任，建立健全全市建设占用耕地耕作层剥离和再利用工作机制和技术标准体系。重点明确耕作层剥离再利用的实施范围、责任主体，建立表土剥离、存储、运输、再利用全链条规范工作机制。

　　第四节  稳妥提升耕地土壤固碳能力

　　健全耕地休耕轮作制度。严格防止耕地抛荒撂荒，根据耕地利用强度有计划实施休耕轮作或保护性耕作，实现耕地生态利用效率最大化。推广利用农作物秸秆覆盖地表，免（少）耕播种，配套应用药剂拌种、种子包衣、化学除草等防治技术，减少土壤扰动，降低土壤侵蚀，促进蓄水保墒，提高土壤有机碳含量，稳定耕地质量，提高耕地固碳能力。

　　积极扩展生态涵养型绿色农业。优化种植区、养殖区布局，提高种植业消纳养殖业排泄物水平，扩大生态种养和耕地用养覆盖面。推广有机肥料和测土配方施肥，减少化肥、农药等用量，降低碳投入，积极发展生态循环固碳农业，推广“莲稻渔互作”“禽粮互作”型生态农业，打造“农牧渔”绿色健康发展综合试点。推广绿肥种植，采用水稻-绿肥复种模式，提高作物产量，改善产品品质，提升减排固碳效果。

　　推动实施创新型固碳模式。加强科技创新，科学合理种植高产低碳品种，采用旱耕湿整、控水栽培等先进农艺措施，施用减排肥料、优化施肥方式、改进肥料种类、提高水肥耦合，抑制稻田甲烷产生，减少氧化亚氮排放，在保障水稻丰产稳产的同时，实现增产与减排协同。

　　第五节  科学防治和利用污染耕地

　　严格源头管控。强化耕地分类管理原则，坚持“预防为主、保护优先、风险管控”，精准开展耕地污染源头管控和安全利用，严格防控重金属污染。对优先保护类耕地，加强预防保护，确保数量不减、质量不降；对安全利用类耕地，提高科技支撑，精选粮食品种，确保产出合格粮；全市1.30万亩严格管控类耕地要全面退出水稻生产，并按照“政府引导、市场主导、农民自愿”原则，开展种植结构调整和系统性治理，因地制宜发展特色产业，探索综合种养等耕地安全利用种养技术模式。

　　强化科学治理。强化土壤环境调查和风险评估，全面摸清全市耕地土壤环境质量家底，严格核算受污染耕地安全利用率。在耕地污染情况调查的基础上，编制污染耕地产业结构调整和生态修复规划，探索推广污染耕地修复，全面推进污染耕地结构调整和生态修复治理工作。

　　加强安全利用。完善土壤污染风险分区管控体系，建立健全土壤污染风险隐患管控长效机制。充分考虑土壤污染治理与修复的复杂性，以农用地和污染地块为重点，落实安全利用措施，强化风险管控，提出分类分级管控措施，抓好轻中度污染耕地安全利用，落实以镉低积累品种替代、“淹水法”为主的安全利用农艺措施；抓好重度污染耕地种植结构调整，使其逐步退出水稻生产。

　　第十章  健全耕地保护管控体系

　　以“田长制”为抓手，贯彻落实耕地保护各项制度，深化耕地全生命周期管理，压实耕地保护责任，形成制度合力。建立耕地全程一体化管控体系，构建破解耕地“非农化”“非粮化”的长效机制，推动构建保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

　　第一节  贯彻落实耕地保护基础制度

　　贯彻落实基础法律制度。深入贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规，严格落实耕地总量动态平衡制度、永久基本农田特殊保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度和进出平衡制度、土地复垦制度等基础制度。

　　完善健全配套制度体系。在发挥现有政策综合效能基础上，自然资源部门会同相关部门合力构建耕地保护相关配套制度体系，促进耕地保护各项任务落地实施。探索推行耕地耕作层土壤剥离再利用制度，建立健全耕地保护补偿制度和土地督察执法制度，制定相关配套制度和耕地保护技术标准规范，为开展耕地保护工作提供根本遵循。

　　第二节  全面推行田长制

　　全面压实耕地保护和粮食安全责任，健全耕地保护管控体系，严格执行《中共湖南省委湖南省人民政府关于全面推行田长制严格耕地保护的意见》（湘发〔2022〕15号）、《湘潭市全面推行耕地保护田长制实施方案》（潭市发〔2022〕17号），让“田长制”促进“田长治”。到2025年底，田长制各项政策措施更加完善，保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局有效构建，全市耕地保护目标、永久基本农田、粮食播种面积不低于省定目标，高标准农田建设数量完成“十四五”规划目标。到2035年底，现代化、法治化的耕地保护体系基本建成，国土空间总体规划确定的耕地保护目标任务全面完成，实现耕地和永久基本农田数量稳定、质量提升、布局合理。

　　全面落实构建田长体系。坚持协同推进，强化耕地保护属地责任和部门职责，构建“属地管理、部门协同、上下联动、无缝对接、全程一体化保护”的工作机制。全面建立市、县、乡、村四级田长及网格田长责任体系。充分发挥市田长制工作委员会的统筹协调作用，根据实际情况设置巡查员、监督员、信息员，探索与河湖长制、林长制建立协同监管机制。市级和县级田长办要切实加强联系，紧密协同配合，形成组织健全、管理规范、运转高效的工作机制。压实村级田长和网格田长责任。村级田长主要负责及时发现、制止、报告违法占用耕地行为，开展劝耕促耕行动。网格田长负责日常巡查，动态掌握所管辖范围内耕地保护利用情况，及时制止耕地“非农化”“非粮化”和抛荒等行为，加强农田设施日常管护。建立健全奖惩机制，对工作成效突出的单位，按有关规定给予激励；对履职不力、监管不严、失职渎职的田长和相关单位负责人，依法依规严肃追责问责。

　　落实田长制主要任务。一是坚决落实耕地保护目标责任，把保护任务足额带位置逐级分解下达，纳入耕地保护“一张图”管控；二是扎实提升耕地质量，实施新一轮高标准农田建设规划，高标准农田建设和农田水利建设要确保耕地总量平衡；三是坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，加强耕地抛荒监管，全面清理并重新核定粮食补助面积，完善耕地承包经营合同管理；四是严格规范耕地占补平衡和“进出平衡”，耕地开垦后备资源和耕地恢复后备资源不得规划为林地等其他农用地，加强新增耕地认定、验收、种植管护等工作；五是严肃查处违法违规占用耕地行为，对耕地数量低于年度耕地保护目标任务或违法占用耕地较多的县市区党政主要负责人按规定进行问责；六是全面实行线上线下耕地“云保护”，加强利用统一的耕地保护田长制信息管理平台、田长制APP和耕地保护“一张图”，构建卫星遥感、铁塔视频、动态巡查“天空地网”一体化综合监测体系，实现全程监测监管。

　　助推田长制落地见效。依托省级“一平台三终端”，明确责任主体，精准下达工作任务，确保交办问题事事有回应、件件能落实。鼓励改革创新，推动田长制成员单位加强联动，将田长制与林长制、河长制相结合，形成“三长协同”的抓落实工作体系。建立部门协同机制，推动耕地保护由“部门任务”向“政府工作”转变。明确田长制各责任单位责任，协同解决耕地保护难点、重点问题。制定“田长制”考核办法，定期举办“美丽田园”“最美田长”等评选活动，着力激发基层田长履责的内生动力。

　　第三节  构建耕地全程一体化管控体系

　　围绕耕地调查、规划管控、用途管制、占补平衡、进出平衡、综合整治、动态监测、督察执法、考核奖惩、宣传教育等各环节，建立耕地全程一体化管控体系，确保全市耕地总量不减少、质量不降低、生态有改善。

　　完善耕地协同监管机制。推行田长制，构建“党政同责、部门协同”的耕地保护协同监管机制，实现耕地保护责任全覆盖。各县市区人民政府应明确和强化耕地保护部门职责，推动各项工作任务落到实处。各有关部门要各司其职、密切配合、主动作为，自然资源规划部门牵头履行耕地保护职责，农业农村、林业、生态环境等部门加强协同配合，形成耕地保护监管合力，落实耕地保护共同责任。

　　建立“早发现、早制止、严查处”执法监督机制。以动态巡查为主，结合卫片执法检查和信访举报等方式，及时发现违法违规占用耕地行为。严禁未办理用地手续占用耕地的建设项目动工建设，对已经动工的一律责令停止施工，严肃查处违法违规占用和破坏耕地特别是破坏永久基本农田、改变耕地用途的行为。对违法违规搞非农建设、违规占用永久基本农田植树造林、挖塘养殖、挖湖造景、“大棚房”问题等破坏耕地的“非农化”“非粮化”行为，严肃查处、严肃追责。

　　健全耕地保护督察考核机制。通过例行督察、专项督察、日常督察等形式，加大耕地保护督察力度，重点督察县市区耕地保护主体责任落实、耕地保护工作机制建设、建设用地审批、永久基本农田划定、耕地占补平衡和违法用地监管等情况，并督促按时保质完成督察发现问题整改工作。严格落实耕地保护责任目标考核规定，把耕地保护目标和永久基本农田保护目标作为考核、追责的硬杠杠。

　　第十一章  土地整治重点项目

　　在科学评估资源潜力和实施条件的基础上，同时考虑规划期内重大建设项目占用以及城市发展方向，落实国土空间总体规划的空间安排和细化落实主体功能分区，部署实施耕地保护土地整治重点项目，统筹解决市域内资源区域和结构不平衡问题，推动补改结合方式，总体实现耕地占补和“进出平衡”，优化用地布局结构，切实提升耕地综合产能。土地整治重点项目主要包括高标准农田建设重点项目、补充耕地开发重点项目、恢复耕地重点项目和旱改水重点项目。

　　第一节  高标准农田建设重点项目

　　统筹推进耕地恢复和耕地开发，将集中连片耕地周边、邻近零散非耕地地块重点建设高标准农田。统筹考虑农业、水利、土地、林业、电力等各方面因素，综合考虑农田基础条件和高标准农田新建潜力资源分布情况，聚焦重点区域，优先选取区域内永久基本农田、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设高标准农田。

　　空间布局及时序安排。全市共安排3个高标准农田建设重点项目，建设规模40.90万亩，规划期内分阶段实施。其中，雨湖区鹤岭镇高标准农田建设重点项目建设规模4.71万亩，实施期限为2024—2025年；湘潭县东部高标准农田建设重点项目建设规模28.45万亩，实施期限为2024—2035年；湘乡市西南部高标准农田建设重点项目建设规模7.74万亩，实施期限为2023—2027年。

　　第二节  补充耕地开发重点项目

　　依据国土空间总体规划和生态环境保护要求，实施补充耕地项目应避开生态保护红线、长株潭绿心、林地管理、湿地、河道、湖区等范围，避开严重沙化、水土流失严重、生态脆弱、污染严重难以恢复等区域，避开15度以上坡地。在落实规划期补充耕地任务量的基础上，依据建设占用耕地时序，合理确定各地耕地后备资源开发范围、规模及时序，选取地势平坦、土壤宜耕性好、水资源条件丰富、分布相对集中具备开发条件的宜耕图斑进行有序开发。

　　空间布局及时序安排。全市共安排3个补充耕地开发重点项目，建设规模2.63万亩，规划期内分阶段实施。其中，雨湖区姜畲镇补充耕地开发重点项目建设规模0.12万亩，实施期限为2024—2025年；湘潭县射埠镇、河口镇共2个乡镇补充耕地开发重点项目建设规模0.50万亩，实施期限为2023-2026年；湘乡市泉塘镇、东郊乡、龙洞镇、育塅乡、山枣镇和栗山镇等6个乡镇补充耕地开发重点项目建设规模2.01万亩，实施期限为2024—2028年。

　　第三节  旱改水重点项目

　　经过多年持续开发利用，全市旱改水资源稀缺，落实耕地占补平衡特别是水田占补平衡压力较大。为有效缓解市域内资源分布区域性和结构性不平衡导致的耕地占补平衡落实难的问题，依托耕地指标市级统筹政策落实补充水田指标任务，根据县市区旱改水重点项目实施意向，依托新建、改建、扩建水库等水利工程，修筑灌溉排水设施，规划期内合理安排实施系列旱改水重点项目，争取实现旱地变“粮田”。

　　空间布局及时序安排。全市实施旱改水重点项目2个，主要涉及湘潭县云湖桥镇、石潭镇、杨嘉桥镇3个乡镇和湘乡市昆仑桥街道、潭市镇、山枣镇、泉塘镇、虞唐镇5个乡镇（街道），建设规模共3976.43亩，实施期限为2023—2027年。

　　——湘潭县云湖桥镇、石潭镇、杨嘉桥镇等3个乡镇旱改水重点项目。建设规模1427.49亩，实施期限为2023-2025年。其中，安排云湖桥镇和石潭镇2个旱改水重点子项目，建设规模分别为127.67亩和98.01亩。

　　——湘乡市山枣镇、潭市镇、山枣镇、泉塘镇、虞唐镇、昆仑桥街道等5个乡镇（街道）旱改水重点项目。建设规模2548.94亩，实施期限为2023-2027年。其中安排潭市镇、山枣-潭市镇、昆仑桥街道3个重点子项目，建设规模分别为310.73亩、195.74亩、137.35亩。

　　——市辖区旱改水重点项目2个，涉及雨湖区长城乡新石村、犁头村，岳塘区双马街道法华村、云和村等2个乡镇（街道）4个村，建设规模371.40亩，实施期限为2023—2035年。

　　——启动韶山灌区扩灌增效项目建设，扩灌范围涉及18个乡镇，新增灌溉面积9.4万亩，改善灌溉面积44.48万亩，建成后灌区灌溉面积可提升至150万亩以上，对保障粮食安全和供水安全、提高湘潭市耕地质量和保水供水能力、推进实施旱地改造水田、助推乡村振兴具有重要意义。

　　第四节  恢复耕地重点项目

　　在把握好社会风险、生态环境影响的基础上，在土壤、水源、地形、交通等条件较好、集中连片程度较高的地块实施耕地恢复重点项目，切实发挥示范带动作用，有效推进全市耕地“进出平衡”和耕地保护责任目标逐步补齐。恢复耕地重点项目施工前，应充分征求农户意愿，合理保障乡村振兴项目。

　　空间布局及时序安排。省级安排湘潭市恢复耕地重点项目覆盖雨湖区、湘潭县、湘乡市和韶山市4个县市区，共分为4个子项目，建设规模6.36万亩，实施期限为2023—2027年，预计总投资4.45亿元，可有效恢复耕地面积5.85万亩（恢复水田0.76万亩、恢复旱地5.09万亩）。其中，雨湖区子项目建设规模0.17万亩，实施期限为2023—2024年；湘潭县子项目）建设规模1.03万亩，实施期限为2024—2026年；湘乡市子项目建设规模4.42万亩，实施期限为2023—2027年；韶山市子项目建设规模0.74万亩，实施期限为2024—2025年。

　　组织实施。建立耕地恢复工作机制，加强对各县市区耕地恢复工作的统筹调度。县市区人民政府应根据耕地恢复任务落实专项资金，建立耕地恢复资金台账，将耕地恢复费用列入财政预算，严格资金管理和使用。

　　第十二章  市辖区耕地保护重点内容

　　湘潭市作为长株潭都市圈建设的主战场之一，需正确处理好耕地保护与城市发展的关系，在保障重点项目和重点园区发展的同时，更要牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线。

　　第一节  雨湖区耕地保护

　　雨湖区是湘潭市的两个城区之一，位于湖南中部湘江之滨，是湘潭的商贸、科教、文化中心，是长株潭城市群“两型社会”建设的重点区和湘潭市“两型社会”建设的先行区。雨湖区总面积66.89万亩，其中耕地15.76万亩，耕地规模化程度较高，长城乡和姜畲镇南部的耕地尤为集中连片分布。

　　严格落实规划目标。到2035年底，雨湖区落实耕地保护目标15.33万亩，永久基本农田保护面积11.43万亩，永久基本农田储备区规模0.11万亩，粮食播种面积20.80万亩，油菜播种面积4.31万亩。规划期内，雨湖区通过土地综合整治等途径补充耕地面积0.19万亩，到2025年底，累计建成高标准农田7.48万亩；到2035年底，将永久基本农田全部建设成高标准农田。

　　严守耕地保护红线。全面落实耕地保护目标，以2020年末耕地（城镇村庄不打开）为基础，扣减必要情形后雨湖区带位置划定耕地保护目标15.33万亩。到2035年底，雨湖区耕地保护目标不低于15.33万亩，实现耕地保护任务落实到具体地块。耕地保护目标具体扣减情形为：已依法批准且落实占补平衡即将建设的耕地0.37万亩；截至2021年底备案的农业设施建设占用的耕地0.01万亩；河湖范围内根据淹没频次经认定需退出的耕地0.05万亩；200平方米以下不符合划定要求的细碎耕地0.01万亩。

　　——明确城镇开发边界占用耕地时序。城镇开发边界内成片开发应以尽量少占或不占耕地为原则，从占用耕地的规模、布局、质量、集中连片程度等方面开展占用耕地的必要性论证，尽量避让长期稳定利用耕地。到2025年底，城镇开发边界内占用耕地1.10万亩，主要分布在万楼街道沿江片区、工业西片区、湘江新区九华新片区等。

　　——加强特殊区域耕地保护和利用。全区无生态保护红线内耕地；城镇开发边界内耕地1.89万亩，主要分布在响水乡北部、先锋街道和万楼街道等；严格管控类耕地0.16万亩，主要位于鹤岭镇长安村、响水乡星沙村等。此外还存在“批而未用”耕地0.65万亩、河湖范围内耕地0.05万亩。针对雨湖区城镇开发边界内1.89万亩的耕地，要遏制城镇开发边界无序扩大占用耕地的情况，改进和规范建设占用，节约集约用地，严格耕地占补平衡。其余特殊区域耕地需按照本规划第三章第四节规定的相应管控规则进行管控。

　　强化永久基本农田特殊保护。足额划定11.43万亩永久基本农田，做好永久基本农田上图入库工作，将永久基本农田逐图斑落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。

　　——开展核实处置，优化永久基本农田空间布局。雨湖区永久基本农田划定不实面积约为0.08万亩，划定质量不优面积为0.06万亩，全区已划定永久基本农田内存在划定不实、质量不优问题地块共计0.14万亩。经测算，雨湖区永久基本农田补划潜力共0.62万亩，其中现有耕地补划潜力0.52万亩，恢复耕地补划潜力0.10万亩。雨湖区的永久基本农田问题地块数量小于现有耕地补划潜力，且问题地块数量占比小于2%，属于现有潜力富余类型。在已完成永久基本农田划定成果的基础上，通过土地开发整理复垦和高标准农田建设等，将零星分散等劣质耕地逐步调出，土层深厚、土壤性状良好的优质耕地等量划入，促进永久基本农田集中连片，确保永久基本农田数量不减、质量更优、布局更合理。

　　——合理划定永久基本农田储备区。根据未来一定时期内重大建设项目占用、生态建设等补划永久基本农田需要，选取0.11万亩优质耕地划定为永久基本农田储备区。

　　规范引导补充耕地。通过整合利用雨湖区耕地周边可开发资源潜力，深入挖掘旱改水资源潜力和耕地后备资源调查成果，积极拓展补充耕地途径。

　　——整合现有耕地周边可开发资源潜力。全区现有耕地周边单个地块面积3亩以下的补充耕地潜力合计0.06万亩，主要零散分布在姜畲镇和鹤岭镇。现有耕地周边可开发资源潜力来源于耕地周边的零星分散、面积较小的其他草地、裸土地等宜耕后备资源地块和废弃农村宅基地、采矿用地等低效建设用地，规划结合高标准农田建设，将与现有耕地集中连片的、有水源保证的地块开垦为耕地。

　　——深入挖掘可旱改水资源潜力。全区可旱改水资源潜力0.22万亩，分布在长城乡和姜畲镇东南部等。规划结合高标准农田建设、旱改水等项目措施对原有耕地进行提质改造。

　　——合理划定耕地后备资源。全区剔除长株潭绿心范围后划定耕地后备资源3370亩，其中茶园231亩、果园48亩、坑塘水面105亩、其他园地113亩、其他草地413亩、灌木林地380亩、其他林地2040亩、裸土地40亩。

　　——落实补充耕地任务。结合全区建设占用耕地需求和耕地后备资源潜力，统筹推进土地综合整治，有序引导耕地后备资源开发，到2035年底，预计落实补充耕地任务0.19万亩，确保落实耕地占补平衡。

　　——重点项目安排。全区安排旱地改水田项目1个，主要分布在长城乡新石村、犁头村，实施期限为2026—2032年；安排补充耕地开发重点项目1个，主要分布在姜畲镇，实施期限为2024—2025年。

　　有序推进耕地恢复。在规划期通过高标准农田建设、土地整治等方式稳妥有序推进耕地恢复，将耕作条件好的林地、园地逐步恢复为耕地，实现耕地集中布局，提高耕地集中连片程度。

　　——科学划定耕地恢复资源。全区剔除长株潭绿心范围后划定可恢复耕地资源1.31万亩，其中果园0.04万亩、其他园地0.03万亩、乔木林地0.22万亩、竹林地0.02万亩、灌木林地0.10万亩、其他林地0.50万亩、坑塘水面（废弃的、不具备灌溉条件的）0.39万亩。主要分布在鹤岭镇中部和东部、姜畲镇西部和北部。

　　——重点项目安排。全区安排恢复耕地重点项目（雨湖区子项目）1个，涉及雨湖区姜畲镇，建设规模0.17万亩。

　　第二节  岳塘区耕地保护

　　岳塘区位于湘江和涟水汇合处，是湘潭市的两个城区之一，是全省重要工业基地和长株潭两型社会建设综合配套改革试验区。全区城镇化率高，土地总面积30.96万亩，其中耕地2.63万亩，全区耕地主要分布在荷塘街道西北部和双马街道东北部。

　　严格落实规划目标。到2035年底，岳塘区落实耕地保护目标达到2.36万亩，永久基本农田保护面积达到0.49万亩，永久基本农田储备区规模达到49亩，粮食播种面积达到1.27万亩，油菜播种面积达到0.28万亩。到2025年底，累计建成高标准农田0.11万亩;到2035年底，将永久基本农田全部建设成高标准农田。

　　严守耕地保护红线。全面落实耕地保护目标，以2020年末耕地（城镇村庄不打开）为基础，扣减必要情形后岳塘区带位置划定耕地保护目标2.36万亩。到2035年底，岳塘区耕地保护目标不低于2.36万亩，实现耕地保护任务落实到具体地块。其中，耕地保护目标具体扣减情形为已依法批准且落实占补平衡即将建设的耕地0.27万亩。

　　——明确城镇开发边界占用耕地时序。城镇开发边界内成片开发应以尽量少占或不占耕地为原则，从占用耕地的规模、布局、质量、集中连片程度等方面开展占用耕地的必要性论证，尽量避让长期稳定利用耕地。到2025年底，城镇开发边界内占用耕地0.90万亩，主要分布在昭山街道西部片区、荷塘街道西南部、北部以及双马街道西南部等区域。

　　——加强特殊区域耕地保护和利用。全区生态保护红线内耕地64.29亩；城镇开发边界内耕地1.41万亩，主要分布在荷塘街道西北部以及板塘街道的北部；严格管控类耕地0.27万亩，主要位于昭山镇楠木村、红旗村等。此外还存在“批而未用”耕地0.31万亩、河湖范围内耕地48亩。针对岳塘区严格管控类耕地0.27万亩，要加大严格管控类耕地治理的力度，从源头预防严格管控类耕地形成。制定区域性污染防治规划，严格按照总量控制及排污许可等现行规范要求，发挥部门联动机制，从制度层面保障耕地污染的防治。其余特殊区域耕地按照本规划第三章第四节规定的相应管控规则进行管控。

　　强化永久基本农田特殊保护。足额划定0.49万亩永久基本农田，做好永久基本农田上图入库工作，将永久基本农田逐图斑落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。

　　——开展核实处置，优化永久基本农田空间布局。岳塘区永久基本农田划定不实面积约0.01万亩，划定质量不优面积0.01万亩，全区已划定永久基本农田内存在划定不实、质量不优问题地块共计0.02万亩。经测算，岳塘区永久基本农田补划潜力共0.51万亩，其中现有耕地补划潜力0.44万亩，恢复耕地补划潜力0.07万亩。岳塘区的永久基本农田问题地块数量小于现有耕地补划潜力，但问题地块数量占比大于2%，属于现有潜力即可满足优化需求类型。在已完成的永久基本农田划定成果的基础上，通过土地开发整理复垦和高标准农田建设等，将零星分散等劣质耕地逐步调出，土层深厚、土壤性状良好的优质耕地等量划入，促进永久基本农田集中连片，确保永久基本农田数量不减、质量更优、布局更加合理。

　　——合理划定永久基本农田储备区。根据未来一定时期内重大建设项目占用、生态建设等补划永久基本农田需要，选取49亩优质耕地划定为永久基本农田储备区。

　　规范引导补充耕地。通过整合利用岳塘区耕地周边可开发资源潜力，深入挖掘可旱改水资源潜力等，积极拓展补充耕地途径。

　　——整合现有耕地周边可开发资源潜力。全区现有耕地周边单个地块面积3亩以下的补充耕地潜力合计0.01万亩，主要分布在昭山镇东部等地区。来源于耕地周边的零星分散、面积较小的其他草地、裸土地等宜耕后备资源地块和废弃农村宅基地、采矿用地等低效建设用地，规划结合高标准农田建设，将与现有耕地集中连片的、有水源保证的地块开垦为耕地。

　　——深入挖掘可旱改水资源潜力。全区可旱改水资源潜力0.04万亩，零星分布在荷塘街道和双马街道。结合高标准农田建设、旱地改造水田等项目实施对原有耕地进行提质改造。

　　有序推进耕地恢复。通过高标准农田建设、土地整治等方式稳妥有序推进耕地恢复，将耕作条件好的林地、园地逐步恢复为耕地，实现耕地集中布局，提高耕地集中连片程度。

　　——科学划定耕地恢复资源。全区剔除长株潭绿心范围后划定可恢复耕地资源169亩，其中果园1亩、乔木林地5亩、竹林地1亩、灌木林地25亩、其他林地122亩、坑塘水面（废弃的、不具备灌溉条件的）15亩。主要分布在荷塘街道和昭山镇的东部和北部。

　　第十三章  强化规划实施保障

　　切实发挥党举旗定向、统领全局的引领作用，始终坚持底线思维，压实耕地保护党政同责，强化部门统筹协调。坚持底线思维，加强规划传导和计划实施，加快科技支撑和信息化建设，健全配套制度体系建设，进一步弘扬和传承农耕文化，营造全民耕地保护氛围，扎实推进耕地保护各项工作落地见效。

　　第一节  加强组织领导和统筹协调

　　按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的原则，严格考核，从严追责问责，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

　　压紧压实各级耕地保护主体责任。压紧压实耕地保护属地责任，确保责任分解到位，制度执行到位、人员安排到位、资源配置到位、体系构建到位、监督考核到位、目标任务落实到位。

　　严格落实耕地保护部门共同责任。各有关部门要各司其职、紧密配合、主动作为，落实耕地保护共同责任。自然资源资源规划部门要全面履行耕地保护职责，严格执行耕地保护法规政策，加大督察执法和政策宣传力度。农业农村部门要切实做好耕地质量保护工作，实施和提升高标准农田建设，规范耕地利用和农业结构调整，有序推进农村土地流转。林业部门要严格控制耕地转为林地，统筹林业发展规划与耕地后备资源。财政部门要保障耕地保护奖补资金落实，强化资金监督管理。生态环境部门要积极开展土壤污染调查，及时掌握和反馈全市耕地环境状况。审计部门要切实将耕地保护责任履行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计内容。发改、住房城乡建设、交通运输、水利、文旅广体、乡村振兴等部门要按照各自职责，对建设项目选址、立项加强评估论证，严格审核，尽量不占或减少占用耕地。纪委监察机关、公安机关、法院、检察院要加强协调联动，推进建立违法用地纪检监察、行政执法与刑事司法衔接机制，积极落实涉及耕地违法违规问题的联动办案制度。

　　第二节  强化规划传导和计划实施

　　从空间和时间两个维度，加强耕地保护国土空间专项规划传导体系的构建与落实，配套建立规划传导、实施管理和监测评估机制，形成“规划—实施—监督—维护”的闭环管理，确保规划有效落实。

　　加强与年度计划与其他专项规划相衔接。县（市）在编制耕地保护国土空间专项规划时，要落实本行政区国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划等上位规划要求，做好与村庄规划以及林地等其他相关专项规划的衔接，共同扛起耕地保护责任，切实将耕地保护任务落实到“最后一公里”。按照短期计划与长期规划协调配合的要求，年度计划要落实耕地保护专项规划提出的发展目标和重点任务。将专项规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，设置年度目标并做好年度间综合平衡，明确重点项目、重大举措的年度实施要求。

　　加强规划实施管理与评估。建立科学合理的耕地保护国土空间专项规划实施管理机制，强化耕地保护规划源头管控，实现耕地保护管理从被动向主动转变。强化国土空间用途管制，涉及耕地后备资源开发利用的相关项目应进行合规性审查，非规划范围内原则上不得安排项目，因特殊情况必须实施项目的，需依法对规划进行修改，并经原程序批准后方可实施。建立健全规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估制度，鼓励开展第三方评估，加强实地调查研究，强化监测评估结果应用。

　　第三节  加快科技支撑和信息化建设

　　推进智慧监管。构建“天上卫星飞，空中视频看，地上专人查，网络随时报，群众随手拍”的“天空地”一体化耕地保护智慧监管系统。积极推广和使用卫星遥感、航空遥感系统和铁塔视频，对耕地开展实时动态监测，实现变化信息早发现、全归集。推广使用“一平台三终端”（“一平台”即湖南田长信息管理平台；“三终端”即网格田长端、管理田长端和群众监督端），实现群众、田长和各级耕地保护管理者信息互联互通，让各级田长在工作中掌握使用，确保每一块耕地地类、质量、责任人、使用情况等信息共享，构建线上线下“横向到边、纵向到底、全覆盖、无缝隙”的耕地保护实施监管体系，实现“全要素、全覆盖、数字化、动态化”监测监管。

　　加强信息化建设。充分利用自然资源“一张图”，有效对接国土空间基础信息平台、电子政务审批系统、“田长制”管理信息平台等，建立全市耕地保护“一张图”，集成耕地变化信息、耕地占补平衡、“进出平衡”、高标准农田建设、全域土地整治等内容，全面、实时、精准掌握全市耕地数量、质量等情况，增强耕地资源治理能力。将专项规划数据纳入市级国土空间基础信息平台，通过汇交叠加，纳入国土空间总体规划“一张图”监督实施信息系统，落实到国土空间总体规划“一张图”管控，确保规划能实施、项目能落地。

　　第四节  加强社会公众参与和信息公开

　　提高社会公众耕地保护意识。强化基层干部耕地保护利用政策和业务培训，组织机关干部深入乡镇（街道）、村（社区）开展耕地保护政策集中宣传解读。采取拍摄宣传视频、宣传标语等方式，充分利用广播电视、报刊、门户网站、微信公众号等媒体开展形式多样的宣传教育，营造全社会关爱耕地、保护粮食生产安全的良好氛围，增加社会各界耕地保护的责任意识、参与意识。引导社会主体在耕地节约集约、耕地生态利用、耕地保护工程和耕地修复等方面加大投入力度。

　　健全规划公开制度。完善社会公开和监督机制，充分发挥公众监督规划实施的作用，形成全社会共同遵守和实施规划的良好氛围。

　　切实保障农民权益。补充耕地开发、耕地恢复必须依法实施，规范管理。同时，充分维护集体土地产权，切实保障农民权益。土地调整和权属变更中涉及国家、集体、个人利益的，必须坚持“尊重历史、照顾现实、有利生产、维护稳定”的原则，做好权属调整工作，确保土地权属主体利益不受侵害。

　　第五节  挖掘和传播耕地文化价值

　　传承与弘扬优秀农耕文化。农耕文化是中国传统文化的重要组成部分，是中国文化的基础。各级各部门各单位要以耕地保护为契机，高度重视优秀农耕文化和传统农业的保护、传承与发展。探索将“湘莲”等湘潭地标特色文化与耕地保护结合，大力发展弘扬伟人故里特色农耕文化。开展做优做香“湘潭饭”系列活动，响应“稳稳端牢中国粮、做优做香湖南饭”号召，深挖湘潭特色农耕饮食文化，唱响“潭字号”农产品品牌。

　　文化创新驱动乡村旅游。结合耕地保护和农耕文化价值传播，依托产业基础、乡村风貌、生态环境、历史遗迹、民俗文化等资源，在传承保护与科学开发的基础上，提炼乡村旅游文化主题，赋予乡村旅游丰富的文化内涵，以景观农业、乡村民俗文化体验为核心内容，打造集农业观光、科普教育、文化体验、休闲运动、乡村度假旅游为一体的新型乡村文化旅游服务业态，助推乡村旅游高质量发展，同时带动农民收益提升，调动农民的种粮积极性。开展以“党建+研学+旅游+农户”为模式的乡村研学旅游基地项目建设，通过乡村原始农耕文化和文创项目带动当地农户的收入，提高农民耕种积极性。

　　开展美丽田园创建活动。以整治耕地“非农化”“非粮化”等耕地保护行动为切入点，强化自然资源规划、农业农村、财政、生态环境、水利、交通运输等部门间协调联动，开展美丽田园创建活动，着力打造一批田园环境整洁、农业设施整齐、生产过程清洁、整体效果美观的美丽新田园示范样板点。建设以湘莲、蔬菜等为重点的特色经作产业链和休闲体验为重点的乡村旅游产业链，将建设湘莲国家现代农业产业园和旅游观光结合，加大对美丽田园创建的宣传力度，发动社会各界共同参与田园整治行动，促进城乡环境优化、美丽经济发展、百姓增收致富。

　　附件：1.湘潭市耕地保护规划指标表

　　2.湘潭市耕地保护规划相关指标分解表

　　3.湘潭市补充耕地和可恢复耕地资源潜力表

　　4.湘潭市耕地保护目标划定情况表

　　5.土地整治重点项目安排表

　　附件1

　　湘潭市耕地保护规划指标表

　　单位：万亩

　　备注:带*的为累计值。

　　附件2

　　湘潭市耕地保护规划相关指标分解表

　　单位：万亩

　　附件3

　　湘潭市补充耕地和可恢复耕地资源潜力表

　　单位：万亩

　　附件4

　　湘潭市耕地保护目标划定情况表

　　单位：万亩

　　附件5

　　土地整治重点项目安排表

　　单位：万亩

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潭政办发〔2023〕28号 关于印发《湘潭市耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）》的通知（XTCR-2023-01017）.doc